官僚制合理性的研究

理性官僚制度论文官僚制组织论文

官僚制在中国政府中的困境

［摘 要］19世纪初,官僚制作为工业社会的一种管理模式,发挥了非常重要的作用。20世纪七八十年代以后,随着第三次科技革命的发展,官僚制已无法适应当今社会的发展,效率低下、官僚作风严重、等级制度等弊端日益凸显。本文主要以交易费用为视角,分析这一问题,研究官僚制的困境。

［关键词］官僚制；困境；交易费用

官僚制组织理论,是由德国社会学家马克斯•韦伯提出的。在韦伯看来这种组织是一种“理想的”行政管理体制,它具有熟练的专业活动、明确的权责划分、严格的规章制度,以及“金字塔”式的服从关系等特征。从技术上说,这种体制具有明显的优越性,能够像一部机器那样灵活运转。但是随着经济的不断发展,政府需要管理的事情日益增多,政府机构不断膨胀,官僚体制已经开始严重阻碍政府的办事效率。等级制严重,官僚作风严重,导致信息的传输缓慢。信息传输渠道严重受阻,其所要支出的交易成本就会增大。交易成本这个概念最早由科斯提出。交易费用是新制度经济学的一个基本概念,并已被现代经济学的各家各派所接受。西方学者对交易费用的定义并无质的区别,只是其侧重点不同或范围不同。考特将交易费用区分为狭义和广义两类。狭义上看,交易费用指的是完成一项交易所需花费的时间和精力,当一项交易涉及处于不同地点的几个交易参与者时,这种成本会很高；广义上看,交易费用指的是协商谈判和履行协议所需的全部资源,包括制定

谈判策略所需信息的成本,谈判所花时间以及防止谈判各方欺诈行为的成本。本文主要是从广义的角度来谈交易费用。

1 交易费用与官僚制的困境

(1)政府组织人际关系交流中的交易费用。

随着经济的不断发展,政府的职能不断增加。其所涉及的范围也不断加大,政府的规模越来越大,人员队伍不断增加。由于政府内部严重的等级制度,政府内部在处理问题时,往往是层级汇报,各个部门之间则是一种竞争关系,因此各个职能部门只对上级负责,对于其他部门往往不去理会和沟通,当出现重大事情时就会相互扯皮,逃避各自的责任。另外,政府部门人员对外交流时,由于官僚主义倾向浓重,往往把其他私营组织看得低自己一个等级,于是政府部门“脸难看、门难进、话难听”。因此,上下级之间协调,平级之间的协调都会由于这个僵硬的等级制度而产生较高的费用。在这个过程中,即使上下级有了一定程度的协调,也会由于上级的关系而变得没有任何意义,最终,在产生大量费用的同时得不到任何结果,还造成大量的资源浪费,阻碍了政府的效率和效果。从经济学的角度来看,由于交易费用增加,社会成本加大,这将不利于官僚制组织的稳定。

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理性官僚制的弊端与突破

作者：张毅 黄瑶

来源：《时代金融》2012年第15期

随着市场经济、公民需求以及其他环境因素的改变，官僚制作为一种既定的理论和实践模式，在当代条件下暴露出其必然的不适应性。西蒙的《行政行为》抨击了试图为行政效率提供“永恒”法则的理论家，韦伯正是其中之一。

一、理性官僚制的弊端

理性官僚制的弊端集中体现在不能适应后工业化的生产特点以及忽视组织成员的个性特征，理性官僚制已不再是具有特别效率和效能的组织形态了。这种结果源于极为森严的等级制度和正式规则的严格束缚。

（一）对组织运行效率的影响

官僚制不是在任何环境下都能发挥出效率，其包涵的效能从本质上说是相对的。任何管理制度都需要有客观条件与其相配套。官僚制以层级节制的结构刚性来维护组织的权威性，以技术性与职业性来体现其效率，使官僚组织演变成了日益脱离社会环境的封闭系统，丧失了对环境变革的适应性。官僚制适合在较稳定环境下，大规模提供质量大致相同且品种较单一的产品。然而，工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转。瞬息万变的市场要求各领域的发展和管理体制都必须是灵活的、适应性强的，这却是理性官僚制所不能够满足的。过多的组织内部层级导致组织决策体系缓慢，缺乏灵活性，不能适应社会和公众变化、多样的需求。随着规模的增大，组织运行的僵化越趋明显，组织运行缺乏效率。

（二）对组织成员的影响

官僚制烦琐陈旧的规章制度和工作程序，也使中下层管理者失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性、适应性和创造性，鼓励了盲从和随大流，压制了创新精神。韦伯设计官僚制的初衷就要实现一个牢固的组织结构，其都要以各种方式和设计手段来保证“稳定”目标的实现。这种理性化是可怖的，将导致形式合理而实质不合理的局面。官僚制重视工具理性，但这种合理化只是手段，不是目的，一旦将手段作为目的，它就变成非理性的。[6]执行主义导致人的价值和主体地位的丧失，一切依理性的规则和程序运行，自主性和价值判断成为理性规则的对立物。组织要求成员必须放弃其自主性及情感因素，成为理性规则的奴隶。这无疑体现出在官僚制中对于人的本性的扭曲和异化。

韦伯理性官僚制面临的挑战及思考

马克斯·韦伯( Max Weber) 是 20 世纪最杰出的德国社会学家，他的学术研究视野非常宽阔，涉及经济、政治、法律、宗教、艺术等多个领域。他提出的官僚制理论具有丰厚的思想内蕴，在公共行政学领域占据重要的地位。

一、理性官僚制: 行政组织的权威理论

现代国家的行政组织，无论是私人组织还是公共组织，都可追溯到韦伯的理性官僚制。官僚制又称科层制，是以授权———分层、集权———统一、命令———服从为特征，以专业化和世俗化的职业官僚为管理主体，以行政管理的程序化、规范化为目标，高度重视组织内部的专业化分工，按照职位和职能对权威资源进行配置的管理模式。这种管理模式是同市场经济、理性的法律以及民主的政治体制相适应的，体现了社会化大生产和社会组织管理复杂化的需要，成为推动经济发展和社会进步的巨大力量。

韦伯认为任何组织都必须以某种形式的权力为基础，“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。”

人类社会存在三种为社会所接受的合法权力: 传统权力，由传统惯例或世袭得来; 超凡权力，来源于别人的崇拜与追随; 法定权力，由理性———法律规定的权力。韦伯认为正是统治者及其行政管理人员行使权力、被统治者服从、权力转化为权威时，组织秩序才得以维护。历史上能被社会接受的合法统治大致有三种纯粹的类型 ，即传统型统治、魅力型统治和合法型统治。传统型统治建立在相信传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上的; 而魅力型统治是建立在非凡的献身于一个人以及由他创立的制度的神圣性或者英雄气概之上; 合法型统治则服从于非人格化的制度和由它所确定的上级领导，相信统治者是合法受命而为。

在官僚制理论体系中，“合法性”和“合理性”是权威基础和组织理论的核心，一切关于韦伯官僚制的研究都需要从这两个基本概念出发，才能把握其真谛。所谓合法性就是促使人们服从某种命令的动机，韦伯是现代合法性理论的奠基者，他认为任何一种合乎需要的权威或统治都必须以某种合法性为基础。合理性概念则是官僚制理论的一个学理预设，在该理论中，韦伯是预先确立合理性概念，再去设计其理性官僚制模型的。他认为，传统型统治和魅力型统治属于非理性的统治，都不宜作为现代官僚行政管理组织的基础，而合法型统治属于理性的统治，可以作为现代官僚行政管理组织的基础。韦伯这些思想受当时社会文化和形势的影响，没有得到应有的重视，但为构建中国公共管理体系提供一定的思想借鉴。

中国新阶段发展的官僚制

【摘要】马克斯·韦伯提出的官僚制组织理论在公共行政学领域占据着重要的地位。通过对官僚制的纵观分析以及结合中国的国情，我们可以找出符合中国发展的官僚制度。纵观西方各国的行政改革运动,官僚制所包含的理性精神并不因为改革而被摒弃, 而是在新的历史条件下获得了新生, 它为我国的行政组织改革提供了有益的借鉴。

【关键词】韦伯 官僚制 理性 唐斯 行政组织改革 中国国情 现实意义

【正文】

官僚制的出现已有相当长的历史, 如古代中国、古罗马、拜占庭帝国等都曾建立起高度完善的官僚制组织体制, 创造过古代辉煌的文明, 但是这并不是近代意义上的官僚制。

官僚制这一概念,最早是由法国学者V ·德顾耐于1745 年在描述普鲁士的政府形式时提出的。在19 世纪, “官僚制”这一术语充满了贬义, 各国学者用这个术语去斥责专制官员的繁文缛节、狭隘头脑和专横态度。而真正从学术上系统地分析“官僚制”一词、把它看作一种组织和体制并将之完善为一个社会学分析概念的是德国社会学家马克斯·韦伯。

20 世纪初,马克斯·韦伯对官僚制进行了开创性的研究。韦伯现代官僚制是一种纯粹理想类型的官僚制,韦伯官僚制的理想性体现在韦伯抛弃了对官僚制进行“价值关联”的考虑上。他“放弃了西方若干世纪以来普遍采用的以叙述制度的价值规范为主的研究方式,转而以合理主义价值立场和类型化比较研究与发生学因果分析相结合的‘理想类型’的方法论”。韦伯把公职人员预设为“行政动物”,剥去了他们的所有感情价值和政治情感,以“价值无涉”的研究理论,用刚性的制度和法律建筑起现代官僚制的理论大厦,并开创了独特的官僚制研究范式。“价值无涉”使韦伯官僚制充满了学术上的浪漫色彩和理想上的崇高预期。因此,在西方官僚制没有招致人们的贬义理解。

20 世纪初,为了避免人们对韦伯提出的官僚制产生误解,有人将韦伯的官僚制翻译为“行政组织体系”、“科层制”或“集权制”。然而,“科层制”并不能完全揭示官僚制应有的内涵,“官僚制”比“科层制”包括的内容广泛得多。比如,与官僚制一样,虽然科层制也是一种严密的、合理的社会组织,提供熟练的专业活动,具有明确的权责划分和执行严格的规章制度、金字塔式结构的权力配置和等级服从关系等特征,但是,科层制只具有官僚制的部分内涵。正如有学者认为:官僚制“可以包容‘科层制’的某些特征,但作为特殊形式的‘科层制’则无法完成对官僚制的解释”。如此看来,使用官僚制能够更好地表达韦伯的本意,但却容易使人们将其与中国传统官僚制产生文字联想,乃至发生理论误读。实际上,中国传统官僚制是古典类型的官僚制,而韦伯官僚制是现代类型的官僚制,二者相距甚远,具有本质上的差别。