官僚制视角下我国的政府机构改革研究

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社会治理

官僚制视角下我国的政府机构改革研究

无论在西方，还是在中国，我们生活在一个"以行政为中心的时

代"[1]，也就是说，我们生活在一个以官僚制公共行政为中心的时代

里。在现代，所有公共管理研究都集中在对公共管理体制和方法的

研究。因此，对我国政府机构的改革研究，不能回避就官僚主义问

题的讨论，或接受官僚主义理论制度，为该体系的建构、改造和发

展做出进一步的建议。[2]官僚主义制度与我们的生活紧密相关，但

又遭到各学科的攻击，大家乐于憎恨官僚主义。在面临着种种不同

的否定，人们开始提倡摒弃传统官僚主义，进而对官僚主义进行重

塑，使其克服弊端，最大限度地发挥了对社会的推动作用。正如马

克思·韦伯所说：文官的专制正在愈演越烈，这是由于官僚主义制

度具有对大规模工业社会的复杂行政管理任务具有独特的能力所

致。[3]正是这样，官僚主义是不可缺少的，但也是问题丛生，这就是

我们所面临的一个悖论。[4]第十三届全国人大第八届机构改革计划

的决定，在政府机构改革过程中，应该从官僚主义的角度分析我们

历次政府机构改革，如何从官僚主义的角度对我国进行政府机构

改革？如何从官僚主义的理论中找出新时期我国政府机构改革的

问题？最后，如何找到历次政府机构的改革，如何在历届政府机构

的改革过程中找到改变？革未来的新动向？

官僚制的概述

官僚制理论

官僚制的法语是bureaucratie。我国将 bureaucracy 既译成

官僚制，又译为官僚主义或总称，容易被误解为官僚制与贬义的官

僚主义相等，因此，当中国现有的研究文献都涉及官僚主义这一词

时，往往先声称它是中性词。

马丁·阿尔布罗的《官僚制度》分析了政府制的概念，并从观

点上对政府制度进行了研究，他将官僚主义概念进行了三种整理：

1798年的法兰西学院词典收录了官僚主义，对其的解释是政府机

构领导和职员权力的影响。1813年出版的《德国外来语辞典》将官

僚主义定为政府和各分支机构所宣称的对国家公民具有权威性或

力量。1828年意大利技术词典对官僚主义进行了解释，这是指政

府在公共管理中的权力。[5]马丁·阿尔布罗从名词起源到其他国家

的辞典中界定了官僚主义概念，为我们对官僚主义的概念提供了支

持，但遗憾的是，阿尔布罗没有广泛运用官僚主义概念。

马克斯·韦伯是官僚主义理论的奠基者，也是理性官僚主义理

论的创立者，被称为"组织理论之父"。韦伯的理性官僚主义理论是

一种合法的权威性通知理论。韦伯阐述了三种历史权力可以广泛接黎荷妹　李振邦

（华南农业大学　广东省广州市　510642）

摘　要：本文从官僚制的视角出发，了解官僚制的内涵，讨论了“官僚制理论”对我国机构改革的意义及其适用性，认为我国目前官僚

制不是过多而是过少的问题；对改革开放以来的历次政府机构改革的情况作了简单剖析，并基于官僚制理论，着重分析了政府机构改革的

不足：机构重叠和职能交叉、行政体系与行政支出不合理、行政法治与制度化滞后，然后提出相应的解决措施；最后总结历次机构改革的经

验，研究机构改革未来的新动向：国家治理体系和治理能力现代化和信息化的总体导向、以人民为中心的发展思想、政府简政放权的导向。

关键词：政府机构改革；官僚制；合理分工；法治精神；新动向

受：传统的权力，魅力的权利，法定的权利。[6]随着公共行政的发

展，官僚制理论也不断演变，在抨击和辩护的矛盾中推动着公共行

政向前发展，同时也在不断地自我完善，形成了不同的官僚制分支

理论体系：理性官僚制理论、官僚组织结构理论、街头官僚制理论、

后现代官僚制理论等。本文主要运用官僚组织结构理论对我国政

府机构改革的方案进行分析，从而提出政府机构改革的新动向。

而官僚组织结构理论[7]是一种体现劳动分工原则、有着明确定

义的等级和详细的规则与制度，以及非个人关系的组织理论。尽管

"理性的官僚组织结构"在现实中不存在，但它提出了现代官僚组织

可供参考的理想理论范式。韦伯把官僚组织结构理论作为判断的基

础，从而判别出什么人适合在什么样的组织工作，并判别出其适合从

事什么样的工作，因此该理论成为许多大型组织的结构蓝本。

从官僚主义的视角分析，改革开放后我国历次对政府机构进行

了改革

改革开放以来政府机构改革的基本情况

1982年政府机构改革

1978年，党和国家政府作出重大政策决定，以国民经济社会

建设发展为战略中心，改革开放，纠正了急于求成的思想误区，解

决了当前国民经济严重结构失调的大问题，解决了国民经济的重要

劳动比例。在这一历史背景下，1982年3月党和国家决定进行了人民

政府体制改革后的首次经济改革。这一时期，主要是行政体制的"

恢复期"。这一阶段行政体制改革的首要任务就是重新强化中央权

力，将必要的财政、税务等管理权限收归中央。

总的而言，这次政府机关改革有了历史上的进步：废除领导干

部终身制，精简政府各级机关，加快了干部年轻化进程。但是，由

于当时经济制度改革以农村为重点，对行政管理并没有提出完全

改革的需要，因此政府机关和人员没有真正地减少，也没有触发高

度集中的计划经济管理制度，没有实现政府功能的转型。

1988年政府机构改革

在机关设置方面，撤销了煤炭、石油、核等12个部门，撤销了

机关、工业、核等部门，撤销了机关、工业、电子等部门；重新组建

或组成9个部门，包括国家经济委员会、能源部、机械电子工业部

和航空航天部等。[8]

在此次机构改革中，采取的是自上而下的改革步骤，先中央后

地方政府，逐步实施。但由于经济体制在转变期，自上而下的改革

没能及时推进，原定于1989年进行的地方机构改革被搁置了。261

社会治理

1998年政府机构改革

1998改革的目的是逐渐建立具有中国特色的适应社会主义

市场经济制度的政府管理体系。改革原则：按照社会主义市场经

济要求，转变政府功能，实现企业分离；按照简化、统一、效率的

原则，调整了政府的组织结构，实行了精兵简政；按照一致权责原

则，调整政府部门职责范围，明确分工划界部门职责范围，完善

行政管理机制；根据依法治国和依法管理的要求，加强了行政制

度的法律建设。

在党政机关机构设置编制方面，国务院的机关组成部门从原

来的40个缩减到29个，全国各级党政机关累计精简了115万个人

的行政编制。新批准成立的4个直属部门、委：一是国防科技装备

工业局，信息技术产业局，劳动与人力社会保障部，国土资源管理

局。在这次体制改革中，专业化的经济部真正完全取消了所有专业

化的经济部，消除了不分政企的企业组织管理基础。

2003年政府机构改革

2001年我国加入世贸组织，2003年政府机构改革在这一大背

景下进行。改革的目标是：进一步改变政府功能，改善管理方式，

推进电子政务发展，提高行政效率，降低管理成本。改革的目标

是，逐步建立行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的行政体

制。这次改革的突出特点是紧跟时代发展的潮流，进入世界轨道，

推行电子政务。走上信息化政府路径。

在机构的设置上，不再保留经济贸易部和外经贸合作部的职务。

新成立国务院国家资产监督管理委员会、中国银行监督管理委员会、

商务部；国家药物监督管理局改组为食品和药物监督管理局。

2008年政府机构改革

2008年的政府机构改革也称为"大部制改革"。这次机构改革的

主要任务是围绕政府职能转变和理顺各部门的职责关系，探索大部

分职能统一、有机配置的宏观调控职能，加强能源环境管理部门的

职能，整合完善工业信息化、运输交通管理制度，以改进民生为主的

加强社会管理及公共服务部门的整合。

这次改革以大部分为特点，实行了政府的大部分改革，将政府

的综合管理功能并入政府的部门，形成了超级政府的组织制度。例

如，将能源业务管理相关职责和机构，与国家发展及改革委员会办

公室、国防科技工业委员会核电管理职责相结合，并划入国家能源

局。大部制改革特可以扩大部所所管辖的业务范围，将多项内容相

关的事务移交一个部，从而最大程度地避免了政府的职能交叉，政

出多个门，多头管理等问题，提高了行政效率，降低了行政费用。但

在这次大规模改革中，不再保留交通部、中国民用航空总局，仍保

留了铁道部。

2013年政府机构改革

在行政机构的职位设置增减方面，国务院正部级行政机构总

数减少了4个，其中2个作为组成职能机构的职位增减不变，副部级

行政机关的机构增减量不变。改革以后，国务院除直属国务院特别

办事处外，设立了25个综合组成职能机构，其中一个包括直属国务

院的特别办事处。比2008年减少了2个部门。

这次机构改革，重点是完善历史遗存问题，五年后新发现的问

题，如铁道部改革、撤销铁路部、组建国家铁道局和中国铁路总公

司，承担着铁道部政治和企业的职责，如铁道部。同时，改革更加

接地，关心民生问题，正如中国行政学院教授兼中国行政制度改革

研究会副主席汪玉凯的话说："这次机构改革方案还是以"问题为导

向"，解决的都是目前政府在社会管理中遇到的突出问题。"2018年政府机构改革

2018年国务院机构改革幅度之大，程度之深，体现出这次机

构改革不是小修大补，而是重大的体制性改革。深化国务院机构改

革，要着重转变政府功能，坚决解除制约市场发挥资源配置作用的

制度弊端，坚决解除限制市场发挥作用的弊端，更好地发挥政府功

能，建设现代化经济系统，加强政府的经济调节、市场监管、社会

管理和公共服务和生态环保等职能，结合新时期的机遇，实现高质

量发展。根据代条件和实践需要，着力于对重点区域和关键环节机

构的职能进行优化调整，建立起职责清晰、依法管理的政府治理制

度，提高政府的执行能力，建设一个人民满意的服务型政府。[9]

政府机构改革成效的官僚制理论分析

合理分工的不断完善

从官僚制理性精神中的"合理分工"来看，经过八次改革，在一

定程度上做到了改善"机构重叠"，理顺"政府职能"，改善"推诿扯皮

"现象，较好克服了行政体系因为机构重叠和职能交错而造成的行

政系统庞大。在政府职能上，加强宏观调控，完善同领域内的职能

整合，切实提高行政效率，完成了一些部门从"分工"到"合理化分工"

的转变。如1998年政府改革，取消了工业经济专门部，撤销了该部

门。至2013年铁道部的撤销为真正完成。这一改革在很大程度上

解除了政企分工的基础，极大地促进了市场经济制度的发展，使社

会主义市场经济制度得以发展。，合理分配了政府和企业的分工，

提高了办事效率，明确职权划分范围。

法治精神的不断强化

上面提到，理性的官僚主义权力来源有三个，只有法定的权力

才是理性的。我国法律制度一直不断完善，1993年政府机关改革实

施后，中纪委和监察部合署开始办公，进一步加强了纪委检查和行

政监察之间的关系，这是党政统筹机构建立的一种重要途径。而最

新的2018年政府机构改革重新组建了国家知识产权局，说明了对

知识产权的保护与重视，这也是我国法治精神不断进步的体现。

官僚制视角下，我国政府机构改革的不足与改进建议

上文提到官僚制自身的不足，接下来要说的是基于官僚制理论

分析我国政府机构改革存在的不足：

机构重叠和职能交叉

我国长久以来都存在机构职能定位不清晰的弊端，即理性官

僚制视角下"分工不合理"的问题，这势必造成了我国机构重叠与职

能交错的现状，往往存在同一件事情的管理职能却散落在不同部

门中的矛盾现象。例如在大部制改革启动前，同样关乎于人们出行

交通的公路、民航、水路等交通职能却分散于各自独立的机构中，

由此造成的管理条理和制度差异，在个体上对人们的出行产生了影

响，在国家层面上，也在综合治理方面加大了不必要的难度，甚至