公共行政学绪论2概论

第一章绪论第一节公共行政学概述一、公共行政学的涵义公共行政学，亦称行政学、行政管理学，相近的学术称谓另有公共事务管理学、公务管理学、政府管理、公共管理等。

英文名称为Public Administration早期的公共行政学1911年弗雷德里克·泰罗（Frederick Taylor）《科学管理原理》20世纪初期弗兰克·古德诺政治与行政的“两分法”60年代以后，赫伯特·西蒙（Herbert Simon）为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。

关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。

在一般情况下，它主要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法治化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。

值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政管理思想和行政行为的基本价值标准。

二、公共行政学的研究对象与学科目的第一，研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。

第二，研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。

其基本任务集中在4个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府社会管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。

第一章：绪论一、管理是指一定社会组织为有效实现组织目标，而对组织内部要素进行的计划、组织、协调、指挥和控制活动，以及对外部关系进行的处理和协调活动。

行政是政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而作出的程序化、制度化行为选择的总和。

行政管理的概念（P2）二、公共行政是为国家行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家、社会以及自身公共事务进行管理的活动。

•这个界定包含如下内容：•其一，公共行政的主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。

•其二，公共行政的客体是全社会范围的公共事务。

•第三，公平、公正是公共行政的最高价值取向。

•第四，宪法和法律是公共行政的依据。

•第五，公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式。

三、公共管理的概念（P6）公共管理与私人管理的区别（P6）四、公共行政学的发展阶段1、建构阶段◆行政学诞生的标志性文献是威尔逊的《行政之研究》一文。

◆古德诺在1900年发表了《政治与行政》一书。

◆马克斯•韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的一切技术性问题。

◆泰勒1911年发表的《科学管理原理》和法约尔1916年发表的《工业管理与一般管理》，对公共行政学的形成都发生过重大的影响。

古典管理理论把人视为机械的“经济人” ，过于强调科学因素而忽视人文因素。

◆最早对公共行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的则是美国学者——怀特和威洛比。

2、行为主义阶段◆随着行为科学理论被引入行政学研究中来并被人们逐步接受，公共行政学的发展进入了行为主义阶段。

◆从理论渊源上讲，行为科学可以追溯到20世纪20～30年代的早期人际关系学说。

1927年到1932年美国哈佛大学教授梅奥（E. Mayo）等人进行了著名的“霍桑实验”。

◆行为科学—人际关系学说直接影响了行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以西蒙（H. A. Simon）的行为主义行政学派较具影响。

第一章绪论一、公共行政学涵义：又称行政学、行政管理学，是指关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识、方法的体系。

二、行政国家在行政制度充分发展的国家，行政事务、政府职能、官员制度都相当发达，以自由裁量权、委任立法权和行政司法权为主要内涵的行政权力扩张，使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面。

对于这种情况，英美法学家形象地将其概括为“行政国家”，美国行政学家沃尔多又对此进行了专门的系统描述。

三、国家公共行政管理的主要方式1.行政立法、行政司法、行政管理法规。

行政立法是行政国家兴起以后比较常见的一种行政现象。

它是指政府依据立法机关授权而自行制定的行政法规，其效力等同于立法，具体包括两种情况：一是委任立法，即立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规。

委任立法是行政职能扩展的主要标志之一；二是管辖立法，主要指依据政府职权而订立的规章制度。

行政司法则是指行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象，所涉及的内容，主要是一些行政法规适用、行政机关熟悉的专业性、技术性的纠纷或事件。

行政管理法规简称行政法规，是国家行政机关依法制定的具有行政法规范性的文件的总称。

具体说来，又可以分为三种类型：（1）自主性行政管理法规；（2）执行性行政法规；（3）补充性行政管理法规。

三种情况都不得与宪法和法律相抵触。

2.行政决策、行政决定、行政政策。

所谓行政决策，是指行政行为主体即政府运用行政权力，发挥行政管理的职能，为解决行政管辖范围内诸种公共事务而做出的价值选择或行动对策。

行政决定在本质上等同于行政决策，但在裁处对象、适用范围和层次上存在着差别。

行政政策是政治政策的对称，主要指政府从当时当地的社会环境出发，为实现一定历史时期的基本任务或解决一定的行政管理问题而具体规定的行动准则或方案。

3.行政领导、行政指导、行政引导。

行政领导是国家行政机关中的行政行为主体、主要是领导者，依法履行政府职能、行使国家公共行政权力，组织和管理公共行政事务所进行的各种行政活动的通称。

公共行政学第一章绪论学习重点：一、行政与公共行政的含义。

1、行政：顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事务。

2、公共行政：是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。

也可以说，公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。

在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。

二、公共行政的特点。

1、公共行政的首要特点是它的公共性。

公共性是指公共行政以实现公共利益为目标。

2、公共行政的政治性。

3、公共行政具有严格的法制性。

公共行政必须忠于宪法，维护并执行宪法。

4、公共行政的民主性。

公民参与和行政公开是民主行政的重要标志。

5、公共行政的公平性。

6、公共行政的高效性。

三、公共行政的作用。

1、公共行政是对国家的治理。

2、公共行政是执行人民意志和实现公共利益的保证。

3、公共行政是发展社会主义市场经济的保证。

4、公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证。

5、公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。

四、公共行政学的产生和发展。

1、科学管理时期（19世纪末至20世纪30 年代）。

主要代表人物有：威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克、魏劳毕等。

2、行为科学时期（20世纪30年代至20世纪60年代）。

这个时期公共行政学的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。

3、新公共行政学时期。

所谓新公共行政学（20 世纪60 年代至70 年代）是相对于传统公共行政学而言的。

但是它也仅是在某些价值观念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。

4、新公共管理时期（20 世纪70 年代至今）。

新公共管理主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只要这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，提高效率和服务质量；同时，还主张引进竞争机制，顾客至上等。

《公共行政学》各章要点提示及主要内容第一章绪论本章主要介绍公共行政的含义、特点。

公共行政学的产生。

同时，本章界定了公共行政学的概念、特点与研究方法，也简要地介绍了我国公共行政学的发展状况。

要点提示公共行政的含义行政是指政府处理国家的公共事务。

公共行政是指公共组织（政府）的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。

公共行政的特点与作用特点：首要特点是它的公共性、公共性、法则性、民主性、公平性、高效性。

中国的公共行政的最大的特点是中国共产党领导政府。

作用：第一、公共行政是对国家的治理第二、是执行人民意志和实现公共利益的必要保证第三、是发展社会主义市场经济的保证第四、是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证第五、是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要公共行政学的产生和发展一、科学管理时期二、行为科学时期三、新公共行政学时期四、新公共管理时期五、中国公共行政学的研究与发展公共行政学的研究对象公共行政学的研究对象政府能够管什么；应该管什么；政府管理由谁来管；政府管理怎么管；政府管理为什么管。

第二章行政环境行政环境是指直接或间接影响公共行政管理的各种内外部因素的总和。

行政环境与公共行政的关系是辨证的关系。

要点提示行政环境的含义公共行政环境是指直接或间接地影响和作用公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。

行政环境的特点（1）复杂性（2）约束性（3）特殊性（4）不稳定性一般行政环境与公共行政一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。

（1）自然地理环境与公共行政（2）社会环境与公共行政具体行政环境与公共行政具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。

它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。