地票交易

地票交易制度的运作框架、创新价值及其优化理路地票交易制度是重庆市等地近年来推进城镇化进程中在提高城乡建设用地利用率、耕地保护和城乡统筹发展等多重目标导向下的一种制度创新。

这一制度创新有其示范价值，同时也面临一定挑战，需要在在土地发展权移转视域下探讨其优化理路。

标签：地票交易；土地发展权移转；制度创新；耕地保护引言党的十九大报告强调，“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重”。

破解“三农”问题，促进城乡融合发展的两大瓶颈性要素是土地与资金。

如何贯彻中央要求坚守住十八亿亩耕地红线要求，如何满足城市经济发展建设用地的需求，如何保障农民分享到城市化与现代化的红利，这些都成为各级地方政府必须面对的问题。

土地管理制度创新是可能解决这些问题的重要渠道。

地票交易制度正是重庆市等地在这一背景下进行的一种制度创新。

重庆市是地票交易制度的最初实践探索者，也是制度运行最成熟的地区。

地票是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标〔1〕。

重庆地票交易制度出台的直接政策依据是2008年6月国土资源部发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，同年11月《重庆市农村土地交易所暂行管理办法》通过。

通过复垦使得农村集体建设用地减少而可以产生地票，地票意味着可以获取相应的城市建设用地增加指标，建设用地指标背后对应的是土地发展权。

土地发展权即变更土地用途进行非农开发或提高土地集约利用程度的权利。

因此，地票交易制度本质上属于土地发展权的移转。

依托地票交易流程，原农村集体建设用地因为复垦放弃了进一步开发的权利，这一放弃意味着可以将另一块土地变成城市建设用地从而获得了土地发展权。

地票成为土地发展权移转实现的条件和载体。

地票产生后需要在重庆市农村土地交易所通过公开竞购的方式进行交易，原农村建设用地权利人获得地票收入，开发商获得建设用地增加指标。

我国地票交易法律制度探析闫海，孟娜（辽宁大学法学院，辽宁沈阳１１０１３６）摘要：地票交易有利于农地有效利用与城镇化建设需求的互补，是我国农村建设用地流转的重要创新。

地票交易是城乡建设用地增减挂钩指标在土地交易所内以出让方式进行的流转，包括土地复垦、下达指标、交易地票、使用地票等环节，其法律性质是农地发展权交易。

我国现行法律规范中对地票交易的规定较少，并且存在制度障碍。

构建我国地票交易法律制度的重点是地票交易的定价机制及交易规则，并且明确交易过程中的利益归属，健全与之配套的土地复垦制度。

关键词：地票交易；农地发展权；土地复垦；定价机制；交易规则中图分类号：Ｄ９２２．３文献标识码：Ａ文章编号：１６７４－９０１４（２０１２）０４－００５９－０４随着我国城镇化、工业化进程加快，城市建设用地需求猛增，但是在一些农村地区大量土地却被闲置或浪费。

优化城乡土地资源配置是我国实施城乡统筹战略的重要内容之一，也是以市场机制促进土地资源节约利用的前提条件。

尽管我国法律、法规、政策对农村集体土地建设用地予以严格控制，但是实践中广泛存在一些以农村建设用地使用权为交易对象的地下交易。

因此，积极稳妥地推进农村建设用地流转，应当尊重农村建设用地入市的权利，为其公开、合法、有序地入市创设良好的制度环境［１］。

２００８年１２月重庆市人民政府颁布《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《重庆市暂行办法》），同月重庆农村土地交易所正式挂牌成立，交易品种包括实物交易和指标交易：前者是指农村集体土地使用权或承包经营权交易；后者是指建设用地挂钩指标交易，即地票交易。

地票交易可以在农地有效利用和城市建设的互补中发挥重要作用，有助于实现国家、供地者及需地者三方的利益均衡：其一，地票交易可以缓解城市建设用地的紧缺压力，有效满足城镇化进程对建设用地的大量需求；其二，地票交易有利于国家对相应地区的耕地总量与城市建设用地规模的整体控制，可以提高农村土地的利用效率，充分发挥农用地和建设用地的功能，促进耕地成片的空间布局；其三，农民是地票交易的主体之一，通过参与交易而获取相应利益。

重庆市地票交易收益分配问题研究2009年1月, 中共中央国务院颁发了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》( 国发[2009]3 号), 要求重庆“稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点,设立重庆农村土地交易所,开展土地实物交易和指标交易试验, 逐步建立城乡统一的建设用地市场, 通过统一有形的十地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,率先探索完善配套政策法规。

”地票交易制度建立,它为破解城乡发展的瓶颈,将城市的资源和要素向农村引进,最终优化土地资源配置, 统筹城乡发展提出了很好的解决办法。

地票交易模式健康运行的关键是要构建合理的收益分配机制本文以构建合理的地票交易收益分配机制为核心任务。

首先, 分析重庆市地票交易收益来源及形成;其次, 对重庆市地票交易收益分配的现状、问题及存在原因进行逐一分析；再次, 通过各利益主体之间博弈关系分析,从政府视角得出获取最大社会效益的策略组合；最后提出构建合理地票交易收益分配机制的保障措施和对策建议。

主要的研究结论如下：(1) “地票”实质是农村建设用地依法复垦为耕地, 验收合格后的等面积的建设用地指标, “地票交易”是一种实现城乡建设用地挂钩指标的市场配置途径和方式。

其特点一是“地票交易” 使挂钩指标可以跨区域调剂和交易；二是以“先补后占”替代“先征后补”的用地模式。

切实保护耕地, 有利于重庆市坚守217.07 x l04hm2的耕地保有量,有利于确保耕地质量；三是通过市场配置方式优化了农用地、建设用地空间布局, 促进了新农村建设；四是打破城乡建设用地二元格局, 激活城乡要素市场。

五是地票制度及农村土地交易所平台成为妥善解决统筹城乡户改中转户农民退出集体土地的途径之一。

(2) 由于收益分配缺乏统一依据, 土地产权模糊, 收益分配政府主导主体地位的现状以及相关法律监管的缺失, 导致收益分配存在各区县参与收益分配主体不一致, 分配比例及格局差异较大, 收益分配缺乏统一管理及收益分配市场化程度较低等方面的问题。

成都地票政策解读2010年6月12日，成都市政府颁布了《关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治的意见（试行）》，规定按照统筹城乡综合配套改革试验区建设“先行先试”的要求，试行建设用地的地票方式促进农村土地综合整治。

11月16日，成都市国土资源局公告：凡参加成都市2011年1月1日后国有经营性建设用地使用权竞买的申请人，必须持相应面积的《建设用地指标证书》方可报名，取消通过缴纳建设用地指标保证金报名参与竞买的方式。

竞买人可通过实施农村土地综合整治项目直接获取建设用地指标，也可在成都农村产权交易所购买相应面积的建设用地指标。

基于上述原因，现对成都地票政策解读如下：一、地票的概念地票是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后节余的建设用地指标。

二、地票产生的背景地票制度目的在于解决国有建设用地占用大量农业用地情况下的占补平衡问题，同时调动农民集体和农户、社会资金参与农村土地综合整治的积极性。

通过地票形式，政府可以提前引入社会资金用于土地的综合整治和城市的改造，实质上是对成都市农村土地综合整治机制的改变。

在国内，地票制度迄今仅在重庆市、成都市两地试行。

2008年12月4日，重庆市成立了全国第一家农村土地交易所，探索建立城乡统一的土地交易市场，主营地票交易，主要为重庆市农村土地承包经营权流转提供服务。

2010年10月13日，成都市正式揭牌成立了农村产权交易所。

三、地票制度的意义1、实施地票制度，有利于加快农村土地综合整治，释放大量建设用地指标。

2、通过城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，确保耕地总量不减少，加大城市可供应土地数量，长远有助于推动土地价格下降，同时促进城市资本与农村闲散土地之间的良性互动。

3、有利于激活城乡要素市场，完善城乡市场体系。

地票制度通过开展远距离、大范围的土地资源优化配置，使固化的土地资源转化为可以流动的资本。

重庆、成都地票交易对比
和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标，以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。

是指依据土地利用总体规
划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

《重庆农村土村交易所管理暂行办法》、《农村土地交易所章程》、《农村建设用地复垦项目管理有关规定》
增减挂钩的尝试，即把农村宅基地复垦整理为耕地，在新建区集中规划建设农民新居，但是置换局限在一个县域内
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是指将土地整理和城乡建设用地增减挂钩两类项目结合起来
整体实施的综合性工作。

土地整理侧重于对农用地和非农用地的整理和开发,通过整理获得新增耕地,获得“占补平衡”指标,可用于建设用地占用耕地时使用;城乡建设用地增减挂钩则侧重于农村集体建设用地的整理和复垦,通过整理和复垦节约出来的集体建设用地面积,经验收合格后可转化为挂钩区域的城市建设用地指标。

建设用地指标？是指实施土地综合整治项目，整理农村集体建设用地（包括宅基地及其附属设施、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等）并复垦为耕地，扣除农民集中居住区占地、预留给农民集体的发展用地，以及有效新增耕地面积（每个项目不低于1亩）后，经验收合格节余的建设用地面积，由市国土局核发《建设用地指标证书》。

重庆地票1、地票是什么（图解）背景：远郊农村的建设用地闲置浪费& 城市建设用地紧张& 耕地保护制度& 以城带乡自1997-2009年，重庆的农村常住人口减少了31％，但同期农村人均占用的建设用地，却由183平米上升到262平米，增长43％。

奇了怪也：城市人增地增，农村人减地也增，城乡建设用地齐增，两端一起挤占耕地，如此的城镇化如何持续（周其仁）地票交易（1）复垦--》（2）验收、发放地票--》（3）交易转让地票--》（4）使用地票（1）农民住有所居，并自愿申请，将闲置、废弃或利用不充分的农居房屋，复垦为耕地。

至于单户申请，还是联户申请；是复垦后在本地另建新居或新村，还是到城镇购房——皆遵从申请人的意愿。

（2）市、区政府仅对复垦申请的批准和结果验收，负行政责任。

验收时，以权证为建设用地的合法依据，以第二次国土调查的图斑控制复垦范围，以实测结果确认有效建设用地的面积，并严守复垦达标的技术标准（土壤层厚40公分，小于15度坡）。

复垦一旦经验收合格，就生成“地票”，即可以公开交易的土地资产之凭证。

（3）通过耕地复垦而拥有地票的权利人（农户或农村集体)，可持票进场，到“重庆农村土地交易所”挂牌出售。

其权利和收益体现在转让地票并收取相应的，对价取决于地票转让后的价值。

《暂行办法》第27条的规定，地票“在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，这是地票价值的直接体现。

交易总量：实行计划调控，原则上不超过当年国家下达的新增建设用地计划的10%。

价格确定：在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标交易，供交易双方参考。

地票的价格构成，包括可冲抵费用和开发者愿意支付的选择权价格两部分。

收益分配：除缴纳少量税费外，绝大部分归所有。

宅基地收益由农户与集体按85：15分成，其中属于农户的，由土交所直接打入农户的银行账户；属于集体使用的建设用地，复垦交易后的地票收益归集体。

地票制度实验与效果——重庆土地交易制度创新之思考土地是财富之母，土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革事关我国经济社会发展全局。

党的十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场。

今年1月，中央就农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点等工作发布了指导意见。

这是推进新一轮农村土地制度改革的顶层设计。

近年来，重庆市按照中央赋予统筹城乡综合配套改革试验区的要求，探索建立了地票交易制度并付诸实践，受到社会广泛关注。

地票制度设计的政策理论问题2008年，重庆报经中央同意，成立农村土地交易所，启动了地票交易试点。

我国国情，决定了必须实行最严格的耕地保护制度。

将农村闲置的宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、公共设施用地等集体建设用地复垦为耕地，无疑会盘活农村建设用地存量，增加耕地数量。

按照我国土地用途管制制度和城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的要求，增加的耕地数量就可以作为国家建设用地新增的指标。

这个指标除优先保障农村建设发展外，节余部分就形成了地票。

按照增减挂钩政策，地票与国家下达的年度新增建设用地指标具有相同功能。

通过交易，获得地票者就可以在重庆市域内，申请将符合城乡总体规划和土地利用规划的农用地，征转为国有建设用地。

这一制度创新，从系统化的层面看，主要基于三方面的理论逻辑。

地票制度是被异化城镇化路径的正常回归。

全球城镇化的普遍规律是，城市建设用地增加，农村建设用地相应减少，但农耕地不仅不会减少，还会有所增加。

究其根源，城市居民人均居住生活用地约100平方米，而农村则在200—300平方米左右，农村人均用地量约为城镇的2.5倍。

理论上讲，一个农村居民进城后，可节约用地150平方米左右，如果将其复垦，耕地必然增加。

我国城镇化却出现了与这个普遍规律相悖的情形。

2000—2011年，全国1.33亿农民进城，城镇建成区面积增长76.4%，但农村建设用地反而增加了3045万亩。

耕地年均减少约1000万亩，直逼18亿亩耕地红线。

重庆模式：确立“地票”作为土地交易的新形式，并挂牌成立了重庆农村土地交易所。

所谓“地票”，其正式的法律名称为“建设用地挂钩指标”，是指“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。

”其基本思路是通过对农村各项荒废的建设用地经过复垦为农用地并严格验收，置换出建设用地指标，从而实现集体建设用地跨地区、远距离交易。

上海模式：其基本思路是通过农民住宅的社区化。

实现居民住宅用地与城市建设用地的平衡与流转。

在这个过程中政府主导，市场参与。

农民宅基地的置换工作主要由区(县)政府主导，以镇为单位，促进农民向城镇集中居住。

另外，农民宅基地置换的城镇房屋，由房屋登记部门办理房地产登记。

农民在城镇安置之后，按照“土地处置、户籍转性、社会保险落实”三者整体联动的原则，提高农民保障水平，具备条件的集体经济组织可按政策落实小城镇社会保险。

上海模式做法和重庆模式既有相似的地方，又有不同。

相似的是都通过利用农村建设用地来增加用地指标。

不同的是重庆模式有一个对农村建设用地复垦的过程，通过增加耕地来增加建设用地的使用指标，而上海直接将集体建设用地一宅基地变成国家建设用地，这个过程中没有占用耕地，同时对失去宅基地的农民进行相关安置，在占用农村集体土地的同时也促进了城镇化进程。

但是上海模式在全国推广时具有很大的局限性，这种模式更适合大城市郊区和城中村。

成都模式。

首先把空间资源仔细分配，工业项目向工业区集中，农民要向中心村、集镇和城市集中，耕地向种田能手集中；其次，实行农村的建设用地收缩一亩，城市的建设用地就扩大一亩相挂钩政策，以国土交易中心为平台一批一批地搞挂钩交易。

首先国土交易中心当中间人先借钱给农村集体，让集体腾出地来把指标给它，然后用指标跟高价地去换，获得差价，然后拿出钱来给农村建设用地投资；再次，对土地进行确权，先把已有的资源划清楚，谁家的房子多大，宅基地多大，院盘多大，给一个法律表达，确定了资源的主体，然后开始议价，确权推动了土地市场化的流转，并搭建了农村集体土地交易的平台；最后，当有效的保护体系建立起来以后，开始推进了土地的市场化流转。

重庆市地票管理办法重庆市地票是指在重庆市内使用的一种交通出行凭证。

为了规范地票的使用和管理，重庆市地票管理办法被制定出来。

本文将详细介绍重庆市地票的管理办法，以便市民和游客更好地了解和遵守相关规定。

一、地票的类型重庆市地票主要分为两种类型：公共交通地票和旅游专线地票。

1. 公共交通地票：适用于乘坐重庆市公共交通工具，如公交车、轨道交通等。

公共交通地票分为一日票和多日通票两种。

一日票是指在购买当天可无限次数使用的地票，多日通票是指在有效期内可无限次数使用的地票。

2. 旅游专线地票：适用于乘坐重庆市的旅游专线交通工具，如旅游巴士、旅游火车等。

旅游专线地票一般根据线路和景点的不同进行划分，市民和游客可以根据需要选择购买相应的地票。

二、地票的购买和使用1. 购买地票：市民和游客可以在重庆市的地点售票处购买地票，也可以通过手机APP等方式进行在线购买。

购买时需要提供有效身份证明，并按规定缴纳相应费用。

2. 使用地票：购买地票后，在乘坐公共交通工具时，需要将地票刷卡或出示给司机进行验证；在乘坐旅游专线交通工具时，需要出示地票并按规定上车。

地票仅限持有人使用，不得转让或过期后再次使用。

三、地票的管理和维护1. 地票的管理：各地点售票处需设立专门的地票售票窗口或自助售票机，确保售票过程规范和高效。

同时，对地票销售和使用情况进行监管，确保地票的正常使用和管理。

2. 地票的维护：各地点售票处需定期维护售票设备，确保设备正常运行，并及时更新地票信息。

对损坏的地票进行更换，避免因地票损坏而导致的使用问题。

四、地票的违规处理1. 地票的挂失与补办：市民和游客如果发现地票丢失，应当及时向相关部门进行挂失，并按规定进行地票补办手续。

补办地票需提供有效身份证明，支付相应手续费用。

2. 地票的违规使用：任何人不得使用伪造、变造或过期的地票，一经发现将受到相应的处理和处罚。

对于多次违规使用地票的人员，将取消其地票的使用资格，并追究相关法律责任。

2011年第12期（总第350期）[摘要]阐释重庆地票制度及其产生的社会背景、意义，分析重庆地票交易制度设计以及地票交易中存在的问题，并提出完善监督机制，保护农民利益；一视同仁地分配地票价款；建立和完善地票二级交易市场等改进建议。

[关键词]地票交易；制度设计；打包；招拍挂Abstract:This paper explains the social background and significance of Chongqing land ticket system,analyses the design of the land trading system as well as the existing problems in the process of trading,and puts forward some im －provement suggestions such as perfecting the supervision mechanism to protect the interests of farmers,establishing equal distribution system of land ticket funds,improving and perfecting the secondary market of land ticket trading.Key words:land ticket trading;system design;packing;land trade by shooting or hanging [中图分类号]F407.9[文献标识码]B[文章编号]1002-851X （2011）12-0061-04■王英，佘雅文（重庆大学，重庆400045）1重庆地票制度产生的背景及意义随着我国城市化进程的加快，越来越多的农民涌入城市，出现了城市建设指标不足而农村建设用地大量空置的现象，这也成为我国城乡统筹发展所面临的突出性问题。