单一制联邦：俄罗斯国家结构的法理悖论
温恒国
2011-03-17 21:02:59 来源：《俄罗斯中亚东欧研究》2010年第3期
【内容提要】俄罗斯联邦成立之后,在国家结构上存在着邦联化的倾向。为了克服由此产生的种种问题,俄罗斯采取了一系列措施,来恢复被破坏的行政权的垂直层级隶属,进行联邦集权化改造。这一集权化的过程,让俄罗斯具有了大量的单一制特点,并且,更为严重的是,破坏了俄罗斯刚刚建立起来的法治基础。
【关键词】俄罗斯联邦制单一制法治
【作者简介】温恒国,1973年生,黑龙江大学法学院讲师、博士。(哈尔滨150080)
联邦制曾被认为是大国最适宜的结构方式。目前在全世界国土面积前10位的国家中,联邦制国家有8个,而单一制国家只有中国和哈萨克斯坦。但每个国家面临的任务都是相似的,维护国家统一和活跃地方发展,哪一项任务都无法放弃。时至今日,联邦制国家与单一制国家区别的日益相对化,已是一个不争的事实。其中,中国、法国等传统的单一制国家在地方分权过程中,出现了很多问题,让人们不仅联想到联邦制国家的某种先天优势。但是,俄罗斯的联邦制实践,或许可以告诉我们,在国家转型发展过程中,联邦制所带来的麻烦一点都不比单一制少。
苏联解体之后,俄罗斯这个曾经的联邦中的联邦延续了它在国家结构上的传统,但从它诞生的那一天起,有关联邦制的政策就一直在摇摆,争议也从未停止。甚至像俄罗斯究竟是不是一个联邦制国家这样的问题,都无法达成共识。在有关俄罗斯联邦制问题的论述中,“悖论”这个词开始被普遍而频繁地使用。在几乎
所有的联邦制国家都在强化联邦中央权威的背景下,俄罗斯的联邦制之所以还能引起如此大的争议,是因为相比其他国家来说,它在加强集权的过程中,逾越了联邦制最基本的一条准则:联邦制国家的统一,不得依靠组织控制,而只能通过经济、法律等其他手段实现。
一早期的邦联化倾向
从联邦建立的基础来看,联邦制可以分为两种类型,一种是宪法型,即联邦基于宪法而成立,代表是美国;另一种是条约型,即通过签订双边或多边条约结成联邦,瑞士是其中的典型代表。对于现代国家来说这种区别意义不大,因为在宪法型联邦制国家中,历史上往往都签订过条约。即使美国,也在制定宪法之前,存在着北美13个州之间的联盟条约,即所谓的“邦联条款”。而条约型联邦国家现在也无一例外都有宪法,于是条约就为宪法所吸收。但单独的定约过程,对于联邦来说仍然具有一定的意义,因为联邦的本意就是协约。
俄罗斯人认为自己的国家属于条约-宪法型联邦,即“也同样通过宪法建立联邦,但在制定宪法之前存在一个签署专门文件——条约(协约)的过程”[1]。因此它与条约型联邦基本是一样的,但麻烦的是,俄罗斯联邦的条约内容与宪法规定并不一致,而且,签约过程不仅发生在制定宪法之前,也存在于宪法制定之后。这种联邦起源的双重性给俄罗斯联邦制建设带来了最大的法理障碍,突出表现为主权争议和不均衡性问题。
(一)主权争议
俄罗斯联邦成员即联邦主体的主权要求在苏联解体时就已经出现。当时,俄罗斯面对苏联主张自己是一个主权国家,因此当俄罗斯自己的联邦主体也基于同样的理由提出主权要求时,俄罗斯联邦中央不便马上予以反驳。而在俄罗斯成立
之后,很快就发生了议会与总统间的政治斗争,这时,联邦中央根本无暇也无力与其组成单位——民族共和国在主权问题上发生冲突。这一时期俄罗斯总统叶利钦的一句名言流传甚广,“能吃下多少主权就拿走多少”。于是俄罗斯联邦几乎所有的民族共和国都通过了关于国家主权的宣言,而它们的法律效力通过1992年与莫斯科的联邦条约获得确认。“这招致了单一制拥护者的怒潮和民族主义者的欢呼。如果客观地进行评价,考虑到过去的那个时期,它保存了国家的统一,彻底铲断了激进分离运动的根基。总还是一个在危机时刻保存国家免于解体的一个不错的办法”[2]。
1993年12月,新的俄罗斯联邦宪法制定完成。宪法没有规定民族共和国享有主权和脱离联邦的权利,而是强化俄罗斯联邦中央的权力。这本可以成为俄罗斯建立宪法型联邦的基础,但有些民族共和国却拒不执行宪法规定。为了避免冲突,俄罗斯联邦中央政府从1994年2月同鞑靼斯坦共和国签订分权协议开始,又陆续与40多个联邦主体签订双边条约,1999年后与最后46个联邦主体分别签署了分权条约。这些条约的很多内容并不符合宪法的原则和规定,为俄罗斯联邦制埋下了祸根。
不仅条约与宪法不一致,就是宪法自身的条文也给自己制造麻烦。俄罗斯联邦宪法第5条第2款称民族共和国为国家,于是就有人宣称,国家主权是“民族共和国因其国家地位而固有的,因为在俄罗斯宪法第5条中民族共和国被认定为国家。无论在政治学中,还是在法学中,都承认这样一个事实,主权是国家不可分离的特征。”[3]于是大部分民族共和国在1993年俄罗斯联邦宪法制定之后并不急于撤销关于国家主权的宣言,其中一些民族共和国在自己的新宪法中确认自己是主权国家,规定民族共和国国家主权扩展至其所有领土,规定它们的宪法相对于联邦宪法具有法律上的最高地位。例如巴什科尔托斯坦共和国宪法规定:巴什科尔托斯坦共和国是享有主权的民主法治国家,它具有在其领土内的最高权力,自
主决定和执行内政外交政策,制定在所有领土上具有最高地位的巴什科尔托斯坦宪法和共和国法律(第1条);巴什科尔托斯坦共和国的国家主权是其不可分离的重要组成部分,覆盖于现存边境内的全部领土(第69条第2款)。在印古什、鞑靼斯坦等民族共和国的宪法中,也都宣称自己是主权国家[4]。
联邦主体享有主权最为极端的表现就是独立权,或者说分离权。俄罗斯联邦宪法并没有规定联邦主体有脱离俄罗斯联邦独立的权利,但这并不妨碍联邦主体在自己的宪法中进行这样的规定,并且付诸实施。两次车臣战争就是这种地方分离主义最为突出的表现。而车臣也并不是唯一的特例,图瓦共和国宪法第1条也宣称,共和国有自决权和通过全民公决方式退出俄罗斯联邦的权利。
车臣问题有其特殊性。大部分民族共和国虽然极力摆脱联邦中央权力的影响,但并不希望脱离联邦而独立,因为大多数民族共和国都是俄联邦中最穷的组成部分,其收入根本无法维持自身的预算平衡,如果没有联邦中央的财政支持,它们会陷入更大的经济困顿。因此在主权之争的背后,除了权力争夺,更普遍的表现为经济利益之争,在法律上主要体现为对自然资源所有权的争夺。在这方面,俄罗斯联邦宪法再一次给自己惹上了麻烦。宪法第9条第1款规定,“在俄罗斯联邦,土地和其他自然资源作为在相应区域内居住的人民生活与活动的基础得到利用和保护”。自然资源的多种所有制形式并存给宪法表述造成了一定的困难,因此这条规定就显得不那么清晰明确。而各民族共和国都发现了“相应区域内居住的人民”这一表述的利用价值,于是大多数民族共和国在自己的宪法中宣称土地、矿藏、水等资源归在共和国领土上生活的人民所有。例如根据阿尔泰共和国宪法第16条第1款,土地、矿藏、森林、动植物、水和其他自然资源是阿尔泰共和国的财产和共和国人民的民族财富,作为其生活与活动基础被利用和保护。萨哈共和国宪法第5条、图瓦共和国宪法第14条、巴什科尔托斯坦共和国宪法第10条、达吉斯坦共和国宪法第14条、鞑靼斯坦共和国宪法第9条等都做了类似的规定。
