构建抗旱减灾体系 提高综合抗旱能力

构建抗旱减灾体系提高综合抗旱能力2011年11月，国务院常务会审议通过并正式批复了《全国抗旱规划》（以下简称《规划》），充分体现了党中央、国务院对抗旱工作的高度重视。

《规划》是新中国成立以来我国编制的第一个关于抗旱减灾工作的专项规划，是今后一个时期推进全国抗旱减灾工作的重要战略性、基础性与指导性文件。

规划的实施对于加快构建与经济发展和和谐社会建设要求相适应的抗旱减灾体系，形成抗旱减灾长效机制，保障城乡居民饮水安全、粮食安全和生态安全具有重大战略意义。

《规划》的编制背景和过程干旱是我国的主要自然灾害之一。

从公元前206年到公元2011年的2217年间，我国发生较大旱灾约1088次，平均每2年发生一次。

历史上特大干旱往往造成赤野千里、饿殍遍地、百姓流离失所，引发社会动荡甚至朝代更迭。

新中国成立后，各级党委、政府组织广大军民兴修水利、抗旱减灾，与干旱进行了艰苦卓绝的斗争，成绩斐然、成效显著。

近年来，受全球气候变化影响，我国干旱灾害呈现频次增加、范围扩大、损失加重的趋势。

本世纪初以来有7年发生大旱，如2000年全国大旱，2006年川渝大旱，2009年北方冬麦区大旱，2010年西南五省区特大干旱，2011年北方冬麦区和长江中下游大旱以及西南地区的严重干旱等，对群众生活、工农业生产和生态环境造成严重影响。

长期以来，由于没有统一规划和稳定的投入保障机制，抗旱工作缺乏全局性、系统性和连续性，短期行为十分突出，不能“对症下药”，难以从根本上解决干旱问题。

为了应对日益严峻的抗旱减灾形势，国务院2007年印发了《关于加强抗旱工作的通知》(国办发[2007]68号)，2009年出台了《中华人民共和国抗旱条例》，提出要加强对抗旱工作的统筹规划，明确要求各地区结合经济发展和抗旱减灾工作实际，组织编制抗旱规划，以优化、整合各类抗旱资源，提升综合抗旱能力。

2008年9月水利部在全国范围内部署开展抗旱规划编制工作。

在各省（自治区、直辖市）抗旱规划的基础上，水利部组织编制了该《规划》。

《规划》遵循2011年中央1号文件精神，从全局战略的高度，全面调查和系统分析了我国干旱灾害区域分布和演变趋势，科学评价了抗旱面临的严峻形势和挑战，总结了多年来抗旱减灾工作的成功经验，结合近年来国家出台的一系列政策、措施，提出了未来10年我国抗旱减灾的总体目标、战略任务和区域布局，以抗旱应急备用水源工程体系、旱情监测预警和抗旱指挥调度系统、抗旱管理服务体系为主要建设内容，规划了全国抗旱减灾体系，提出了相关政策措施等。

《规划》与相关规划进行了协调和衔接，完成了专家技术审查，征求了国家发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、农业部、中国气象局等部门的意见，并根据反馈意见进行了修改完善，形成了报送国务院审批的《规划》（送审稿）。

2011年11月2日国务院常务会议讨论通过《全国抗旱规划》，11月14日国务院正式批复《规划》。

《规划》指导思想、目标和战略任务《规划》在系统分析评价我国干旱灾害特点和抗旱减灾工作面临的挑战的基础上，从全局和战略的高度明确提出指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发[2011]1号）和中央水利工作会议的总体部署，针对防汛抗旱应急能力成为水利突出薄弱环节的现实和形势，坚持以人为本、科学抗旱、节水优先、防抗结合，把节水作为抗旱的根本出路，以建设抗旱应急备用水源工程、提高旱情监测能力和管理服务水平为重点，加快构建与经济发展和和谐社会建设要求相适应的防旱抗旱减灾体系，建立抗旱减灾长效机制，保障城乡居民饮水安全、粮食安全和生态安全。

《规划》着眼于保障干旱期间最基本用水需求，按照不同干旱等级确定了抗旱总体目标，提出了今后10年的规划阶段目标：到2015年，以提高严重受旱县、主要受旱县综合抗旱能力为重点，显著改善因旱人畜饮水困难情况。

全国年均因旱粮食损失由现状多年平均条件下的390亿公斤，降至320亿公斤，约占同期年均粮食总产量的6%；年均干旱损失率，由现状多年平均的1.47%，降至1.1%。

到2020年，严重受旱县、主要受旱县在干旱期间的人饮安全和商品粮基地、基本口粮田的基本用水需求能够得到较高程度保障，一般受旱县的因旱人畜饮水困难情况得到显著改善，全国综合抗旱能力明显提高，节水型社会建设取得明显成效。

全国年均因旱粮食损失降至250亿公斤，约占同期年均粮食总产量的4.5%；年均干旱损失率降至0.8%。

《规划》提出今后10年的战略任务：在加强水资源需求管理、提高水资源利用效率、保护水资源与生态环境、优化水资源配置、完善水资源配置格局基础上，进一步拓展和挖掘水利工程的抗旱能力与功能，建设规模合理、标准适度的抗旱应急备用水源工程，建立健全旱情监测预警和抗旱指挥调度系统、抗旱管理服务体系等，构建全国抗旱减灾体系，提升我国抗旱减灾的整体能力和综合管理水平。

一是科学配置水资源，全面提高水利工程体系抗旱能力。

根据我国当前水利工程体系尚不完善、流域和区域水资源配置体系尚不健全、防御严重及特大干旱的能力较低的现状，《规划》提出了现有水利工程体系抗旱能力建设的基本思路，把节水作为抗旱的根本出路，在保护生态环境和水资源高效利用的前提下，增强对水资源调控能力，提高供水安全保障程度，逐步完善国家宏观水资源配置格局，全面提高流域和区域应对特大干旱、连续干旱和突发性供水安全事件能力；通过加强现有水利工程抗旱功能的挖掘和各类水利工程的联合调度等手段，充分发挥具有抗旱功能的水利工程和水利工程体系联合调度的抗旱应急作用，有效提升区域综合抗旱能力。

二是因地制宜建设抗旱应急备用水源工程，为城乡居民饮水安全和农业生产用水提供应急保障。

《规划》根据不同地区特点、水源条件及工程建设可能，以解决城乡居民饮用水安全为主要目标，提出了今后10年农村人（畜）饮抗旱水源工程、乡镇抗旱应急水源工程和城市应急备用水源工程的建设任务。

《规划》以因旱人饮困难县，尤其是严重受旱县为重点建设范围，兼顾国家级贫困县、少数民族县、革命老区县和牧区县，提出了今后10年农村人（畜）饮抗旱水源工程建设任务，主要解决干旱期间乡镇和城市抗旱应急备用水源不能覆盖的农村分散人（畜）饮困难问题；《规划》以供水水源单一、应急供水能力低的乡镇以及粮食主产区、商品粮基地、经济作物生产基地、畜牧业生产基地、能源基地、老少边穷等地区为重点建设范围，提出了今后10年乡镇抗旱应急水源工程建设任务，主要解决干旱情形下乡镇居民基本饮用水，作物播种期和作物生长关键期的最基本需水，重点部门、单位和企业的最基本用水，以及国家级重要自然生态保护区的核心区最基本生态用水；《规划》以658个建制市中饮用水水源较为单一、没有备用水源且没有规划建设备用水源的城市为重点建设范围，提出了今后10年城市应急备用水源工程建设任务，建立和完善城市地表水、地下水、非常规水源等多类型、多水源供水保障体系。

三是加快建设旱情监测预警和抗旱指挥调度系统，为抗旱指挥决策提供有力支撑。

《规划》强调有效整合抗旱信息资源，形成持续稳定的抗旱信息汇集、管理、维护和运行机制，实现旱情实时监测、旱情分析预测评估和旱情预警，实时掌握旱情发生发展趋势，为各级政府准确、及时、科学抗旱减灾决策提供依据，提出今后10年我国旱情监测预警和抗旱指挥调度系统建设任务。

到2015年，完成包括旱情信息采集子系统、旱情监测站网、旱情综合数据库和旱情监测预警系统平台在内的旱情监测预警系统建设；抗旱指挥调度系统包括抗旱会商子系统和调度决策子系统，在国家防汛抗旱指挥系统工程中统筹建设。

四是加强抗旱管理服务体系建设，提高抗旱应急保障能力。

《规划》针对目前我国抗旱管理服务体系的现状提出了今后10年抗旱管理服务体系建设任务，重点加强抗旱服务组织、抗旱物资储备、抗旱预案制度、抗旱减灾科学研究及新技术应用四个方面的建设任务。

其中，抗旱服务组织以现有县乡两级抗旱服务组织为重点，到2015年，完成已有县级抗旱服务组织和1/3的乡镇抗旱服务组织的人员、设备配置和应急能力建设，到2020年完成县级和乡镇级抗旱服务组织建设；抗旱物资储备结合各级防汛物资储备仓库情况，到2015年完成重点区域和粮食主产省区抗旱物资储备建设，到2020年完成全国抗旱物资储备建设；抗旱预案制度建设到2015年完成各级和各类抗旱预案的编制，到2020年形成较为完善的抗旱预案制度体系；抗旱减灾科学研究及新技术应用主要包括旱灾成灾机理、旱情监测预警技术、旱灾风险评价及管理、干旱区划及旱灾风险图编制、抗旱标准体系、干旱应对策略等研究，以及抗旱新产品及新技术的研发和推广等。

通过加强抗旱减灾国际交流与合作，充分吸收借鉴国际先进技术和经验，不断提高我国抗旱减灾科技水平。

加快推进《规划》实施的保障措施在当前我国抗旱能力还比较薄弱的情况下，要实现规划提出的目标和任务还面临很多困难和挑战。

为此，国务院在批复《规划》时要求，“各地区、各有关部门要认真组织做好《规划》实施工作……坚持科学调度管理水资源、加强抗旱工程建设、推行节约用水的生产生活方式三者并举，统筹安排，加快构建与经济社会发展相适应的抗旱减灾体系，形成抗旱减灾长效机制，全面提升我国抗旱减灾的整体能力和综合管理水平，保障城乡居民生活用水安全和经济社会可持续发展”。

我们要按照国务院的要求，高度重视规划的组织实施工作，下大力气落实各项政策资金措施，全面保障抗旱规划的顺利实施。

一要加强组织领导，保障规划实施。

各级政府要高度重视抗旱减灾工作，按照国务院的要求，切实发挥责任主体作用，加强《规划》实施工作的组织领导，把规划的目标、任务和主要建设内容纳入国民经济和社会发展总体规划，结合当地实际制定实施方案。

各有关部门要根据职能分工，加强对《规划》的指导、支持和协调，密切配合，共同落实规划任务。

要充分发挥各级防汛抗旱指挥部的协调作用，及时研究解决《规划》实施过程中出现的问题。

各级水利部门要会同有关部门加强对《规划》完成情况的检查、评估和考核。

二要加快编制实施方案，落实建设任务。

要把贯彻落实《全国抗旱规划》作为推进水利改革发展的大事来抓，加强组织领导，抓紧组织实施。

要按照国务院关于“对《规划》中涉及的建设项目，要认真做好前期工作，合理确定建设规模和投资，并按程序报批后实施”的要求，抓紧组织编制全国和省级抗旱规划实施方案，强化技术指导和督促检查。

各地要高度重视规划的组织实施，明确编制单位，落实编制经费，科学编制实施方案，着力推动水利工程体系抗旱能力建设、抗旱应急备用水源工程体系建设、旱情监测预警和抗旱指挥调度系统建设以及抗旱管理服务体系建设等项目的实施。

三要加快建立长效机制，加大投入力度。