北京实现城乡一体化发展需要积极的城镇化战略

北京实现城乡一体化发展需要积极的城镇化战略

党的十八大之后，城镇化成为国家经济发展的大战略。面对城镇化的大潮，作为国家首都的北京，应当如何实施自己的城镇化战略？本文拟探讨其中的城乡一体化问题。

一 城乡一体化是城镇化的高级阶段

（一）什么是城乡一体化？

关于城乡一体化的概念很多，其中有三个观点是比较有代表性的。

第一，城乡整体化。工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划其发展。

第二，城乡一元化。改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上平等、产业发展上互补、国民待遇上一致，整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

第三，城乡一致化。城乡在发展水平、公共服务和生活水平上趋于一致。

我们看这三个观点有一个共同点，那就是强调城与乡的平等。

（二）城乡一体化的内涵

城乡一体化的内涵，或者其质的规定性可以概括为：

其一，城乡一体化是城镇化发展的一个新阶段。城乡一体化是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源、互为市场、互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。

其二，城乡一体化是中国社会发展的必然趋势。实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城与乡的经济社会全面、协调、可持续发展，是中国进入到中等收入之后面临的最迫切的任务。

其三，城乡一体化是一项重大而深刻的社会变革。城乡一体化不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。所以，城乡一体化是一项深刻的社会变革。

综合起来，城乡一体化应该是城镇化的高级阶段。 （三）城乡一体化的发展机制

在新的历史时期，哪些因素影响城乡一体化的发展呢？

一是城乡要素流动机制。它包括人口、资本和土地三方面。统一城乡户籍管理，取消城乡差别，促进城乡人口双向有序流动，可以有效地推进城乡一体化发展。

二是城乡空间协调机制。城市规划、集镇与村庄规划、城镇体系规划、城市土地利用规划都要对城乡进行统一规划，将农村发展纳入城乡规划之中。

三是城乡基本公共服务共享机制。提高城乡居民基本社会保障水平。完善财政分权制度，协调中央与地方、地方与地方之间的关系。完善城乡收入分配制度。

（四）城乡失调的现状

我国目前仍然面临实现城乡一体化的诸多障碍。

一是农业劳动力的流失。城镇化当中人口的集中主要是指青壮年，在很多地方的农村，从事农业的是50岁甚至是60岁以上的劳动力。

二是土地资源的流失。由于城市的无限制的扩张，城市周边的土地流失已经成为无法扭转的趋势。土地城镇化快于人口城镇化，使数千万农民成为失地农民。

三是城乡收入的差距。我国城乡居民收入差距比：2004年为3.21∶1；2005年为3.22∶1；2006年为3.28∶1；2010年为3.33∶1。如果考虑社会保障、医疗、教育等方面，城乡的差距就会更大。

二 北京城乡一体化的判断

北京作为国家的首都，城乡一体化的情况是不同于全国的。

（一）北京的城镇化进程已经进入到城镇化的高级阶段

诺瑟姆在总结欧美城市化发展历程的基础上，把城市化的轨迹概括为拉长的S型曲线。他把城市化进程分为三个阶段：第一是城市化起步阶段，城镇化水平较低，发展速度也较慢，农业占据主导地位；第二是城市化加速阶段，人口向城市迅速聚集，城镇化推进很快。随着人口和产业向城市集中，市区出现了劳动力过剩、交通拥挤、住房紧张、环境恶化等问题。小汽车普及后，许多人和企业开始迁往郊区，出现了郊区城镇化现象；第三是城市化的成熟阶段，城镇化水平比较高，城市人口比重增长趋缓甚至停滞。在有些地区，城市化地域不断向农村推进，一些大城市的人口和工商业迁往离城市更远的农村和小城镇，使整个大城市人口减少，出现逆城市化现象。 2010年，北京城镇化水平达到84.3%，已经超过了80%的临界点，进入到城镇化的后期阶段，就是成熟的阶段。所以，加速城镇化进程、加快推进城镇化等全国性的政策，已经不适合北京城镇化发展的实际情况。我们需要研究的，是一个成熟的城镇化区域，如何进一步发展。所以，未来北京的城镇化的推进，可能是一个缓慢的过程，中间夹带着“逆城镇化”的情况。就是随着汽车时代的繁荣，人们的居住地与工作地的距离大大延展，人们从城市的中心区转移出来，进入农村、郊区居住。“逆城镇化”使居民的居住水平与舒适度大大提升。

（二）缩小城乡收入差距，仍然是城镇化的重点任务之一，但城乡之间基本公共服务均等化的重要性日益提高

2010年，北京市农村居民人均纯收入达到13262元，比上年增长10.6%，高于城镇居民人均可支配收入增幅1.9个百分点；城乡居民收入比从上年的2.23降低到2.19。相较全国的3.33∶1，这个比值是相对较低的，而且是在较高基础上的比值。农民的生产、生活条件得到极大改善，居住环境质量得到根本改观，农村面貌焕然一新。但是，城乡之间在教育、医疗、社会保障等方面的差距依然存在，特别是优质的医疗、教育等资源的分布在城乡之间还有很大的差异，这方面的差距在拉大城乡之间的生活水平。

（三）发展不平衡是当前北京城乡发展的首要问题，北京今后城镇化的实现途径需要从集中转为分散

首先是城镇化的发展不平衡。城市发展新区的昌平、顺义、通州、大兴的城镇化综合发展水平较高，房山、门头沟、怀柔、平谷4个区县城镇化综合发展程度相当于上述地区的70%～80%；密云和延庆城镇化综合发展程度相当于60%～70%。从理论上讲，这种情况符合“核心—边缘”模型，实现均衡发展是我们下一步的主要理念，解决发展不平衡成为北京市城乡一体化发展的首要任务。

其次，北京城镇化的发展途径，需要从集中走向分散。目前，国内城镇化的主要经验是“三个集中”：一是土地向规模经营集中，进一步转变农业生产方式。注重发挥聚集优势。二是工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路；以工业化作为城乡发展的基本推动力量，带动城镇和第二、第三产业发展，创造转移农村富余劳动力的条件。三是农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，农村富余劳动力向第二、第三产业转移，为土地规模经营创造条件。对于北京市来说，土地向规模经营集中，进一步转变农业生产方式，是有必要的，也是发展现代农业的必然。但由于北京郊区产业结构的调整，特别是山区发展沟域经济和生态旅游业的情况，很多村子的果园等都是民俗游的附属设施，所以规模经营也不能一概而论。工业向集中发展区集中已经不适合北京的情况。除了城市发展新区，原则上不发展工业。服务业在很多情况下不适合集中发展。农民向城镇集中，也不是当务之急。目前的问题，是如何吸引在城市里面打工的青壮年回归农村，做新一代农民。

因此，笔者对北京城镇化发展的基本判断是：北京已经到了城乡融合、一体化发展的新的城镇化阶段。

三 实施更积极的城乡一体化战略

2000年世界城市人口比重是47.0%，日本是78.8%，新加坡是100.0%，伊朗是61.6%，以色列是91.2%，哈萨克斯坦是56.4%，韩国是81.9%，马来西亚是57.4%，蒙古是58.6%，菲律宾是58.6%，土耳其是75.3%，南非是55.0%，加拿大是77.1%，墨西哥是74.4%，美国是77.2%，阿根廷是89.4%，巴西是81.3%，委内瑞拉是87.4%，白俄罗斯是70.3%，保加利亚是69.6%，捷克是74.7%，法国是75.6%，德国是87.5%，意大利是67.0%，荷兰是89.4%，波兰是65.6%，罗马尼亚是56.4%，俄罗斯是73.1%，西班牙是77.6%，乌克兰是68.0%，英国是89.5%，澳大利亚是84.7%，新西兰是86.9%。

国际对比，北京84.3%的城镇化率，已经是比较高的。保持城乡空间结构的相对稳定，建设高质量的城市与乡村，是北京未来的战略取向。

（一）北京城乡一体化新阶段的战略选择

一是加快城镇化进程的过程，建设高质量的城市和乡村。北京城镇化的典型特点是遵循市场经济机制的要求，在集体土地上发展城市型产业，形成低成本启动，让农民能够享受到工业化利益并保持长远收入。

二是加快城乡融合，推进城乡资源的双向流动。在北京市从中等发达城市向发达城市演进中，城乡之间出现了新的分工，以适应郊区化的明显趋势；深化城乡分工协作深度，推进区域集约式开发，在产业和人口加速向城市集中的过程中，推进城乡融合。

三是加快城乡管理体制创新，优化城乡人口、土地、资源等的空间分布。制定保护农民权益和保护外来投资人权益的政策，制定区域收入分配政策，以政策调整促进城乡协调发展和产业转型。

（二）北京城乡一体化新阶段的具体思路

一是建立城乡统一的社会保障体系。对居民的养老、就业和医疗保险全市统一，实施居民转移户籍不受限制。

二是高标准建设卫星城和小城镇是减轻中心城区人口压力的前提条件。卫星城和小城镇的基础设施、生活服务、文化娱乐等条件应与城市中心区保持相同的水平，吸引城市中心区居民前去居住。

三是采取多种措施保障农民收入。对本市生产的农产品采取适度的保护措施是必要的。

（三）北京城乡一体化新阶段的实现途径

1.多渠道解决农民就业

在农村基础设施和公共服务建设上推进城乡一体化，在建成后的设施运营管理上，积极探索实行城乡统筹、建管并进的运营管理体制机制，这是未来解决农民就业的重要途径。

从2004年起，北京采取政府购买服务的形式，陆续在农村组建了以农民为主体的护林员、水管员、公路养护员三支专业队伍。目前，全市66.67万公顷山区集体生态林、3900多个村庄的安全饮水和1.2万公里的乡村公路的养护，都已纳入专业队伍的管护范围，为此解决了6.15万名农民的就业问题。近年来，北京又在农村环卫保洁、垃圾清运等方面建立了以农民为主的专业队伍，既解决了农村环境卫生和垃圾处理的专业管理问题，又解决了4.4万名农民的就业。

解决农民就业，就可以增加农民收入，进而缩小城乡收入差距。

2.加快实施城乡基本公共服务均等化

北京农村已全面实现了区区通高速、村村通油路、村村通公交、村村通网络、村村通自来水。通过统筹城乡基础设施和公共服务建设，明显改变了农村公共产品和公共服务供给长期滞后的落实面貌，农民的生产生活条件、生活质量与人居环境大为改善，城乡分割的二元结构正在被革除，城乡经济社会发展一体化新格局逐步形成。从城乡之间基本公共服务均等化的具体内容上看，不是这些基本公共服务有没有的问题，因为从内容上看，该有的都基本上有了。目前的问题是农村基本公共服务的质量问题，包括教学质量、医疗质量、社保水平等。从这一点上看，北京也有着与全国不同之处：主要不是解决数量问题，而是要进一步促进优质的基本公共服务资源向乡村转移，使城乡之间不但在数量上，而且在质量上也能够基本实现一体化。

3.抓住发展机遇，提高乡村的发展质量

如果北京的郊区既有良好、清新的空气，又有与城市中心区相同的基本公共服务，我们的城市就会真正成为“明日的花园城市”。

真正提高乡村的发展质量，一是要放开城乡居民的对流，解决农业的规模化经营问题和农村的空心村问题。农村居民可以进城打工，城市居民也可以到农村承租土地进行农业的规模化经营。农村居民可以进城购置房产，城市居民也可以到农村购置房产，安家置业。