上海市人民政府关于印发《上海市旅游业发展“十二五”规划》的通知

上海市人民政府关于印发《上海市旅游业发展“十二五”规
划》的通知
【法规类别】旅游综合规定
【发文字号】沪府发[2012]15号
【发布部门】上海市政府
【发布日期】2012.02.15
【实施日期】2012.02.15
【时效性】现行有效
【效力级别】XP10
上海市人民政府关于印发《上海市旅游业发展“十二五”规划》的通知
（沪府发〔2012〕15号）
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《上海市旅游业发展“十二五”规划》印发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府
二○一二年二月十五日
上海市旅游业发展“十二五”规划
加快旅游业发展，建设世界著名旅游城市，是上海建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的主要任务之一。

发展旅游业将有效带动上海经济增长和产业结构调整，有力提升上海城市国际形象和影响力，更好地落实“创新驱动、转型发展”战略。

根据《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》和《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，编制本规划。

一、发展基础和发展机遇
（一）发展基础
“十一五”期间，上海旅游业紧密依托城市发展，把握北京奥运会、上海世博会契机，成功应对了复杂宏观经济环境的考验，抵御了突发事件的严重冲击，实现了旅游经济的平稳、健康发展，促进了产业结构的持续优化，在社会、经济、文化、民生等方面发挥了重要作用，较好地完成了“十一五”规划确定的主要发展目标。

1.产业规模不断扩大
截至2010年底，上海共有各类旅馆约6700家、床位约55万张，其中，星级饭店298家，包括五星级饭店44家、四星级饭店64家、三星级饭店123家、二星级饭店65家、一星级饭店2家；旅行社1037家，其中，可经营出境旅游业务的42家；A级景区（点）61个，其中5A级景区（点）3个，4A级景区（点）28个，3A级景区（点）30个；全国工、农业旅游示范点38个；红色旅游基地30个；旅游咨询服务中心45个；旅游集散站6个。

2010年，上海旅游业总收入达3053.23亿元人民币，较“十五”期末增长90.3%。

旅游外汇收入达64.05亿美元，较“十五”期末上涨77.5%。

国内旅游收入达2522.94亿元人民币，较“十五”期末增长了约92.8%，年平均增长18.6%。

2010年，接待入境旅游人数851.12万人次，入境过夜旅游人数733.72万人次，国内游客2.15亿人次，分别较“十五”期末上涨49%、65%和138.2%。

国内来沪游客人数保持快速增长，2007年，首次突破1亿人次大关；2010年，受益于上海世博会，突破2亿人次大关。

受金融危机影
响，国外入境游客人数虽然保持增长，但增速放缓。

在出境游方面，2010年上海居民共出境旅游378.2万人次。

2010年全市出游人数达9140万人次，人均出游近4次，高于全国年均出游水平。

“十一五”期间，星级宾馆平均出租率为59.3%。

2.产业地位不断提升
“十一五”期间，上海旅游业蓬勃发展，通过不断整合旅游资源，积极打造区域旅游品牌，旅游规模不断扩大，旅游消费不断增加，产业地位不断提升。

“十一五”期间，上海旅游产业增加值年平均增长率为26.58%，高于同期上海第三产业和GDP的年平均增长率。

2010年，上海旅游业实现产业增加值1360.8亿元，较2005年底增长132.9%，占同期上海第三产业增加值的14%，占同期上海生产总值比重的8.1%（见图1）。

旅游业已成为上海的支柱产业。

图1 旅游产业增加值占GDP和第三产业增加值的比重（略）
3.产业空间不断扩展
“十一五”期间，上海新增旅游景点不断涌现，初步构建了旅游大空间的整体布局。

在本市内环区域内，共有景点338处，其中，历史保护建筑类占58.3%，现代建筑类占8%，创意产业类占，革命遗址占6.2%，影剧院占5.9%，特色公园占4.4%，博物馆占3.8%，展览馆占2.1%，美术馆占2.7%。

在内外环之间，共有产业类旅游景点9个、主题公园13个、建筑类经典17个、文化和体育设施类经典23个、各类特色旅游和服务设施14个。

在郊区旅游景点中，具有国际吸引力的旅游景点8个、具有国内吸引力的旅游景点13个、具有区域吸引力的旅游景点240个，共计261个。

以世博园为基础形成的集会展、商务、商业、休闲、时尚旅游功能于一体的世博主题旅游休闲区推动上海形成一个全新的多中心、多流向、多圈层的旅游格局。

佘山旅游服务业集聚区、奉贤海湾旅游度假区和环淀山湖区域旅游业的集中发展，带动了郊区旅游的快速发展，加快了城乡统筹发展步伐。

外滩、南京路、淮海路、衡山路等特色旅游街区的综合服务功能更加完
善，充分展现了上海的人文精神与历史文脉。

黄浦江－苏州河集聚带、环人民广场、太平桥、南京西路、淮海路、北外滩、长风地区、徐家汇等现代服务业集聚区的形成，构建了各具特色的旅游产业高地。

此外，长三角旅游一体化在政府、产业、企业三个层面全面展开，旅游集散中心、旅游咨询互动平台等公共服务平台全面对接，旅游景区（点）道路交通指引标志统一规范。

此外，上海与北京、天津、广东和重庆签订了《北京天津上海广东重庆旅游合作协议书》，建立了五省市旅游信誉、信息披露制度，并在红色旅游、乡村旅游、工农业旅游和生态旅游等专项旅游领域进行合作，联合促销，互为客源地和目的地，共同拓展国内外旅游市场。

同时，上海与东南亚国家的旅游合作逐步深化，与欧美旅游市场的双向交流步入常态化，海外合作领域进一步拓宽。

4.产业融合不断深化
工业旅游层级进一步提升。

通过全面实施《上海工业旅游景点服务质量要求》，丰富了既有工业旅游产品的内涵。

文化旅游品牌逐步树立，在充分展现上海近现代建筑、红色革命纪念地等传统文化旅游资源魅力的同时，加强了旅游节庆、演艺产品的创新和开发，形成了上海旅游节、ERA-时空之旅等一批旅游节庆品牌和旅游演艺品牌。

体育旅游亮点频现，体育活动与旅游景观的结合更加紧密。

旅游金融发展快速，上海都市旅游卡、上海旅游卡等旅游金融产品先后推出，商务旅行管理结算、旅游消费贷款、旅游担保、旅游保险等旅游金融业务日渐成熟，商务旅行管理公司和旅游保险公司在上海的集聚效应逐步形成。

5.民生作用不断体现
“十一五”期间，上海旅游业的发展逐渐突出民生取向，民生功能不断提升。

市民旅游休闲产品开发力度不断加大，市内旅游公共服务体系不断完善，促进了市民旅游的蓬勃发展，旅游业已成为市民共享改革成果的重要途径。

形成了与世界著名旅游城市相适应的公共信息服务网络体系，极大地提升了上海旅游业咨询服务系统。

该体系由三级纵
向信息网络和五项横向信息网络共同组成，三级纵向网络包括：上海旅游热线962020、旅游咨询服务中心45个、旅游触摸屏400多块。

五项横向网络包括：上海旅游政务网、上海旅游网、上海旅游人力资源网、上海旅游集散网、上海旅游会展网。

大力推进旅游集散中心建设，健全旅游应急机制，组织近10万人的世博旅游知识和服务技能培训，提升旅游服务人员素质。

农旅一体化步伐进一步加快，旅游富农、旅游强农、旅游兴农作用进一步突显。

新型旅游业态和中小旅游企业蓬勃发展，旅游就业岗位的层次和种类更加丰富，旅游就业功能进一步释放。

旅游业已成为促进社会和谐的民生事业。

6.旅游形象持续优化
围绕举办一届“成功、精彩、难忘”的上海世博会目标，上海旅游业在传承“上海都市游，精彩每一天”目的地形象核心理念的基础上，结合世博主题与时代特色，进一步发掘和创新城市吸引力，创造性地提出“中国·上海，发现更多·体验更多”的口号，在丰富原有形象内涵的同时，勾勒出了上海旅游业发展的时代特色，初步确立了世界著名旅游城市的形象定位。

2009年底，上海被世界品牌组织等机构评选为2009年度“世界特色魅力城市200强”之一，被《纽约时报》推选为“31个必到旅游胜地”；2010年，获选TTG中国最佳会议商务旅游城市。

7.服务世博贡献突出
上海世博会筹办和举办期间，围绕“城市，让生活更美好”的主题，坚持“服务世博、服务游客”的指导原则，以构建世博旅游公共服务体系为抓手，以提升旅游综合服务能级为重点，通过部门协调、市区联动、社会参与，配置充足、完善的世博旅游设施；提供规范化、国际化、现代化、人性化的世博旅游服务；开发丰富多彩、吸引力强的世博旅游产品；营造安全、便捷、舒适的旅游环境，向游客奉献精彩难忘的“发现更多、体验更多”的“世博之旅”和上海深度游，成功演绎“城市，让生活更美好”的主题，展现了上海的秀丽风光与都市风情，创造了一个热情友好的城市氛围，为举办一届
成功、精彩、难忘的上海世博会提供了客源支撑、设施支撑、服务支撑、效益支撑和后续利用支撑。

上海世博会期间接待7308万人次，其中包括66.8万个旅游团队、2087.7万人次团队游客，占入园人数的28.57%。

“十一五”期间，上海坚持大旅游理念，构筑都市旅游产业链；强调双向开放，打造内外联动大旅游市场；突出服务民生功能，提升旅游社会价值；凸显优势互补，引领跨区域旅游合作，积累了丰富的发展经验。

（二）发展机遇
“十二五”期间，上海旅游业面临许多新的历史发展机遇。

一是国家战略定位的机遇。

2009年，国务院发布《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号），将旅游业定位为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，确立了旅游业在国民经济和社会发展中的重要地位，明确了服务民生的产业定位和具体化的产业政策导向，对旅游业发展将产生深远的影响。

二是旅游消费需求升级的机遇。

“十二五”时期，我国经济将继续保持健康稳步发展，居民可支配收入将不断增加，这将进一步促进居民的出游需求，国内旅游和出境旅游市场都将获得更加广阔的发展机遇。

三是上海“四个中心”功能提升的机遇。

国际金融中心建设将为上海旅游业发展营造良好的旅游金融环境；国际航运中心的发展将为邮轮经济、邮轮旅游发展创造有利条件。

国际贸易中心和“大虹桥”商务区建设，将为旅游业发展创造良好的商务环境。

四是世博后续效应持续释放的机遇。

上海世博会为上海留下新景点、新景观、新技术、新概念，极大地丰富了上海旅游内容，为上海建设世界著名旅游城市奠定了基础，为上海发展大旅游带来难得的机遇。

五是长三角一体化的机遇。

随着虹桥交通枢纽、京沪高速铁路、崇明崇启大桥、上海吴淞口邮轮组合港等一批重大交通基础设施的建成，长三角同城时代即将到来，将大大
提升上海旅游的便捷性，带来了一个全新的城际旅游模式。

六是信息、低碳技术应用升级的机遇。

以信息化为主要途径，构建和完善旅游数据中心、信息服务中心，发展旅游在线服务、网络营销、网络预订和网上支付，将大幅提高旅游服务效率，促进旅游业全面现代化。

旅游业作为绿色产业，可以积极倡导低碳生活，降低能源消耗，符合发展低碳经济的总体趋势，是发展低碳经济的必然选择。

“十二五”期间，上海旅游业也面临严峻挑战。

与国家对旅游业发展要求、与构建世界著名旅游城市的目标和后世博发展的宏伟战略相比，上海旅游业在产业投入、产业融合、公共服务及满足群众旅游需求等方面还存在差距。

为此，要不自满，不松劲，不懈怠，抓住机遇，迎接挑战，振奋精神，促进上海旅游业又好又快发展。

二、战略方向和发展目标
“十二五”是上海建设世界著名旅游城市的关键5年，也是着力将旅游业培育成为战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的重要时期。

要按照市委、市政府的部署，紧紧围绕科学发展主题，在进一步扩大旅游产业规模、完善都市旅游产业体系、优化旅游空间布局、创新旅游管理体制、提高旅游产业素质、开拓国内外旅游市场、开创区域合作等方面取得明显突破。

（一）旅游业创新与转型发展的战略方向
“十二五”期间，上海旅游业要深入贯彻落实科学发展观，适应国内外形势新变化，顺应各族人民过上更好生活新期待，深化改革开放，整合旅游资源，促进产业融合，放大世博旅游效应，推动旅游产业的跨越式发展和城市形象的提升，为建成世界著名旅游城市打下具有决定性意义的基础。

1.指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕上海建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市
的任务，顺应国内外旅游业发展趋势，以深化都市旅游为发展方向，以建设世界著名旅游城市为发展目标，以空间重塑、调整结构、完善功能为发展主线，以融合、创新、提升为发展要求，优化空间布局，整合社会资源，加快产业融合，创新旅游产品，提升服务质量，完善产业体系，拓展国内外市场，促进区域联动，不断增强上海旅游业的国际竞争力和影响力。

2.基本原则
一是内涵式发展。

要坚持改革开放，创新体制机制，实施融合发展，壮大旅游市场主体，走内涵式发展道路。

二是消费与投资同步拉动。

要加快重大旅游项目建设，增加产品供给，促进旅游消费。

三是国际市场与国内市场并举。

要重点发展入境和国内旅游，有序发展出境旅游。

四是一体化与多样性并存。

要联动发展、优势互补，推动区域旅游一体化和各区县旅游特色化。

五是开发与保护并重。

要追求可持续发展，注重低碳环保，打造资源节约型和环境友好型的旅游产业。

六是以人为本。

要创造宜游宜憩的城市环境，提高旅游满意度，不断满足人民群众日益增长的旅游消费需求。

3.发展主线
以“战略转型、功能完善、空间重塑”为发展主线，全面创新产业功能，提升产业地位，更好地支撑上海国际大都市建设。

战略转型。

顺应国家总体战略要求，结合上海城市发展的阶段性特征和旅游业发展的现状，推动上海旅游业的战略转型。

一是旅游业战略定位转型，在与工业化相协调、与城镇化相一致、与新农村建设相结合、与文化发展相融合的基础上，实现从与其他产业
“互动共生”向“互为支撑、融合共赢”转化，提升旅游业在上海城市功能总体框架中的地位。

二是旅游业功能转型，实现从经济功能为主向经济、社会功能并重转型，促进旅游功能综合化发展，成为上海构建和谐社会、实现科学发展的重要产业载体。

三是旅游业发展方式转型，推动旅游业的发展从主要依靠物质投入、外延扩张向依靠科技进步、提高劳动者素质和创新管理转型，实现旅游发展方式集约化、旅游服务质量提升持续化以及旅游生产、消费的低碳化。

四是旅游业管理模式转型，按照建设法治政府和服务政府的要求，强化市场在要素配置中的基础性作用，提升城市的旅游公共服务功能，实现从分散管理向统筹协调、从政府管制主导向政府引导和监督服务的转变，以适应大旅游发展格局的新要求。

功能完善。

一是提升服务城市转型的功能，跨越不同产业、市场和空间，把整个城市可用于旅游的社会经济文化资源都纳入大旅游的范畴，以融合创新的手法，在原有空间上叠加旅游功能，有效建立一、二、三产业的消费联动，有效扩大上海城市生活型消费的总体规模。

二是提升服务民生的功能，发挥旅游业吸纳就业，促进新农村的建设，不断满足人民群众日益增长的休闲娱乐需求。

三是提升服务游客的功能，实现服务设施现代化、服务手段信息化、服务内容人性化，不断完善服务功能、提高服务水平，成为人民群众更加满意的现代服务业。

空间重塑。

“十二五”上海旅游业的发展要着力破解旅游资源分割、亮点集聚区域缺乏的问题。

一是最优化整合存量资源，对分散的旅游产品、旅游线路、旅游景区进行资源整合，发挥旅游资源的集成效应。

二是打造增量亮点集聚区域，抓住重大项目落户的历史机遇，聚焦迪士尼区域、世博会区域和大虹桥区域，打造旅游功能性项目，形成品牌主题鲜明、管理体制创新、产业要素集聚、规模效应凸现的上海旅游新地标。

三是深入推进长三角旅游一体化，以上海城市转型为契机，把长三角旅游一体化作为区域同城化的突破纽带，从产品空间到产业空间，从城市空间到区域空间，从集聚空间到辐射空
间，展开全面的战略布局，重塑上海旅游的广阔空间。

（二）建设世界著名旅游城市的宏伟蓝图
到“十二五”期末，上海旅游服务质量明显提高，市场秩序明显好转，旅游管理和产品开发的市场化、国际化水平显著提升，可持续发展能力明显增强，世界著名旅游城市初步建成，旅游业成为上海战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。

1.发展目标
“十二五”期间，上海旅游发展的总体目标和定位是：将上海基本建成魅力独具、环境一流、集散便捷、服务完善、旅游产业体系健全、旅游产品丰富多样、旅游企业充满活力的世界著名旅游城市，打造国际都市观光旅游目的地、国际都市时尚购物目的地、国际都市商务会展目的地、国际都市文化旅游目的地、国际都市休闲度假目的地以及国际旅游集散地。

国际都市观光旅游目的地。

依托东方明珠、外滩、大剧院以及世博园区的一轴四馆等著名的标志性建筑，吸引世界范围的观光游客，形成具有世界品牌影响力的、富于时尚、持久经典的城市标杆，打造吸引力强、美誉度高、世界级景区（点）集聚的世界级观光旅游目的地。

国际都市时尚购物旅游目的地。

积极打造世界时尚品牌云集、新兴业态完备、支付环境便捷、购物环境高雅、国际和民族品牌云集的世界级购物中心，成为国际购物天堂，使购物游成为上海旅游的核心品牌之一。

国际都市商务会展旅游目的地。

抓住上海世博会的重要契机，继续将商务会展旅游作为最重要的增长点，结合经济实力和国际影响力的不断提升以及会展设施的不断完善、会展品牌日益突出的优势，努力打造设施完善、服务优良、品牌优势突出的国际商务会展旅游目的地。

国际都市文化娱乐旅游目的地。

依托世博园区的顶级文化设施和迪士尼主题文化娱乐
区域，充分利用文化节庆活动，推介以京昆、民乐、杂技为主的中华传统文化。

建立具有世界影响力的，主题突出、功能完备、品质高雅、配套完善的文化娱乐度假区。

国际都市休闲度假旅游目的地。

推进本市乡村旅游要素国际化进程，不断提升旅游设施建设及管理服务水平，逐步把上海郊区建设成为旅游国际化程度高、生态环境优美、文化魅力独特、社会文明祥和的国际都市休闲度假目的地。

国际都市旅游集散地。

依托虹桥交通枢纽、浦东国际机场、京沪高速铁路、崇明崇启大桥、上海吴淞口邮轮组合港等一批重大交通基础设施，打造换乘便捷、衔接顺畅、集散快速的国际都市旅游集散地。

2.产业定位
“十二五”期间上海旅游产业定位是：上海战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。

具体为：
推动上海发展转型的战略性产业。

旅游业是现代服务业的重要组成部分，对消费、投资、出口具有全方位的拉动效应，旅游消费是最终消费、综合性消费和可持续性消费，对内需的拉动作用尤为显著，是上海转变经济发展方式、调整产业结构的战略途径。

旅游业是资源节约型、环境友好型产业，具有资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好等特点，是上海实现和谐发展、科学发展的战略性产业。

发展旅游业，有利于打破城乡二元结构，实现城乡之间人流、物流、资金流、信息流、技术流的互动交流，是上海进一步缩小城乡差别、统筹城乡发展的战略举措。

推动经济持续发展的支柱产业。

通过整合旅游资源、推进产业融合，大旅游产业将成为培育新的消费热点和新的经济增长点的优势产业，成为推动经济社会不断创新、持续发展的重要领域。

“十二五”期间，上海旅游业要充分发挥旅游业关联面广、带动性强的优势，以扩大旅游消费为重点，坚持走科技驱动、创意驱动和品牌驱动的发展道路，成为整合旅游资源、促进行业融合、持续推动上海经济发展的新的支柱产业。

支持民生改善的主导性产业。

随着经济的发展和社会的进步，人们对于旅游、休闲的需求日益增长。

旅游业越来越成为以人为本得到体现、人们生活水平提高、精神需求得到满足的标志，成为改善民生的重要产业。

“十二五”期间，上海旅游业要发展成为充分吸纳就业、满足群众精神文化需求、完善城市环境品质、提升市民生活水平的民生性主导产业。

人民群众更加满意的现代服务业。

旅游业发展的出发点是满足人民群众的要求，落脚点是要让人民群众满意。

“十二五”期间，上海旅游业要不断改善旅游消费环境，提升旅游服务质量，把“人民群众满意度”作为评价产业发展的标准和要求，更加突出现代服务业的特征和素质，成为上海和谐发展、科学发展的示范产业。

3.主要指标
到2015年，旅游市场规模进一步扩大，旅游消费稳步增长，经济社会效益更加明显，具体包含：
总量规模指标。

旅游业总收入达到5100亿元；国内旅游人数达2.4亿人次，年均增长2.3%。

入境游客人数达1000万人次，年均增长3.5%。

出境旅游人数达450万人次，年均增长3.5%。

功能能级指标。

旅游业增加值占全市GDP的比重提高到，占服务业增加值的比重达到13.5%；国内游客人均停留天数超过4天、国内游客平均花费1875元、入境游客人均停留天数超过3天、入境游客人均花费850美元；新增A级景区（点）20个、新增星级饭店和精品酒店100家左右；邮轮码头达2个、苏州河游船码头达10个以上、房车基地示范点1个、乡村旅游景区（点）达200个、工业旅游景区（点）达300个、科普旅游点达60个。

社会效益指标。

旅游就业50万人，城乡居民年均出游4次左右，旅游咨询点60个、旅游集散站10个。