美国是如何削减财政赤字的?张志超张慧玲本世纪30年代大危机后,美国开始推行凯恩斯主义的财政政策,试图通过扩大政府支出创造有效需求来刺激私人投资,促进经济增长。
从此,美国经济活动与政府财政活动便无法摆脱因财政赤字)))通货膨胀复杂关系所带来的种种消极影响。
在50、60年代,美国联邦政府曾经有过以通货膨胀方式来削减政府财政赤字的尝试,不但其效果不佳,而且造成70年代宏观经济环境整体恶化。
其后美联储进行了政策调整,在80年代联邦政府财政赤字规模不断扩大情况下,也使得通货膨胀受到有效控制,国民经济展现初步恢复增长势头。
90年代,克林顿政府开始认真对待其财政赤字削减工作,并在1997年底基本实现了当年政府财政预算平衡的政策目标。
应该看到,1997年美国联邦政府预算基本平衡不是短期政策调整的结果。
美国的经验说明,成功地削减巨额财政赤字不仅是一项长期工作,而且需要一种适宜的宏观经济环境。
在这方面,政府财政政策与货币政策目标的选择对经济发展有着十分重要的影响,以低且稳定的物价水平为特征的宏观经济环境最有利于政府集中精力解决财政赤字问题,同时培育国民经济长期增长条件。
一、截断赤字与通胀联系创造经济增长基础环境按照凯恩斯主义的财政理论,经济社会只要处于非充分就业状态,政府推行赤字财政政策就可以起到促进经济恢复与经济增长作用,至少短期内是如此。
但是随着政府财政赤字不断扩大,必然造成公共债务规模持续膨胀,如果货币政策配合不好,高财政赤字极易引发高通货膨胀问题,而后者又会严重影响国民经济的正常运行,进而中断经济增长进程。
90年代以前的美国经济,就出现过这种情况。
二战以后的20余年里,美国经济的商业周期波动频繁,劳动失业现象日趋严重。
在经济发展不景气和社会问题不断恶化的情况下,60年代初,肯尼迪政府不得不对联邦政府的财政政策进行调整。
肯尼迪政府认为,为刺激经济增长,政府应该推行/充分就业0的预算政策,即为了刺激经济增长,非平衡预算的财政政策应该成为常规手段,连续不断地予以实施。
此后,约翰逊、尼克松、福特、卡特几届政府也都以不同形式坚持推行了充分就业预算政策,这是美国60年代以后联邦财政赤字不断增长的主要原因。
在整个70年代,联邦政府赤字总额创造了3044亿美元的惊人记录。
80年代里根政府推行供给学派经济政策,在加大国防开支的同时实行大规模减税,进一步造成联邦政府财政赤字激增。
仅在里根第一任期的4年内,联邦赤字年平均水平就接近1200亿美元,总规模达到5988亿美元,比1933) 1980年历届总统任期赤字之和还要多。
继里根之后上台的布什总统,虽然在其任期内对控制财政赤字采取了某些措施,但也未能阻止赤字规模的继续扩大,联邦财政赤字从1990年的2214亿美元上升到1992年的2904亿美元。
可以说,财政赤字控制不力,也是1992年美国大选中共和党失利、民主党获胜的一个重要原因。
与此同时,尽管美联储采取了积极措施有效地防止了财政赤字货币化,但是由于美联储在相当长的时间里执行着一种名义利率目标政策,所以没能有效地避免通货膨胀问题。
这是因为,执行名义利率目标政策,客观上要求美联储在财政部增加公债发行时必然要通过公开市场业务向公众购买公债,以便保持既定的目标利率水平不致发生较大的波动。
因此,在50年代至70年代,美国政府的财政赤字与美联储的公开市场业务之间一直存在着某种联系,这种联系使得联邦政府的财政赤字可以暗中转化为通货膨胀。
事实也是如此,二战后美国经济中一直存在着通货膨胀率周期上升现象,其中60年代末通货膨胀出现加剧趋势,到70年代达到战后最高水平,这种情况一直持续到80年代初。
尽管80年代美国的通货膨胀率降至70年代水平以55国际经济评论199819-10地区#国别下,但是按照本世纪前半叶的标准来衡量仍然较高。
财政赤字不断增加与通货膨胀治理不力,严重地阻碍了美国经济的正常发展。
因为高且不稳定的通货膨胀造成价格频繁变动,使体现在相对价格里的信息变得含混不清。
在通货膨胀时期,短期金融活动往往比生产与投资活动更容易获利,普遍地出现前者对后者的替代;通货膨胀使最重要的价格(利率与汇率)发生扭曲,进一步阻碍了经济增长;通货膨胀还造成国民收入分配的恶化。
对主要发达国家的1965)1989年间人均国民生产总值的年平均增长率进行比较,人们还可以发现,美国的这一指标最低,仅为1.6%,而英国、法国、德国、意大利、加拿大、日本则分别为2. 0%、2.3%、2.4%、3.0%、4.0%和4.3%。
这就从客观上表明,高财政赤字与高通货膨胀的结合通常会导致国民经济的低增长状态。
针对通货膨胀问题,80年代前后美联储实行了一种严厉的货币数量目标政策替代了以往的利率目标政策。
该政策的主要特点是美联储放弃对金融市场利率的干预,实行利率市场化以充分发挥利率对货币供求的调节作用。
换言之,就是让金融市场本身根据中央银行输入的基础货币控制参数,按照市场上货币供求关系的变化来决定利率变量。
实践说明,调整后的货币政策既有助于保持经济社会的通货基本稳定,也有助于防止政府财政赤字自动转化为货币数量的增加,这在截断联邦政府财政赤字与通货膨胀联系上起到了重要作用。
美国经验说明,在需要运用赤字财政政策来刺激经济时,重要的问题在于政府如何防止财政赤字自动地转化为货币增发,即如何运用好有效控制通货膨胀的机制。
在这方面,中央银行货币政策目标的合理选择成为解决问题的关键。
如果成功地截断财政赤字与通货膨胀的联系,实际上就意味着为国民经济增长创造了一种稳定化的宏观环境,而稳定化的宏观经济环境又是政府能够在总需求方面有效地刺激消费与投资,在总供给方面成功地进行结构调整的前提条件。
所以,适当的财政政策与货币政策的协调运用,有助于政府在抑制通货膨胀的同时也加强对财政赤字的管理,积极创造、培育宏观经济低通胀高增长的条件。
90年代克林顿政府就是在这种相对有利的经济形势下,努力削减财政赤字,最终实现了政府预算基本平衡的政策目标。
二、实质性地削减财政赤字恢复经济增长条件美国在经历了70年代严重的通货膨胀以后,政府在80年代开始注意对通货膨胀的治理。
此后的几年里虽然通货膨胀率逐步下降,但是长期以来形成的巨额公共债务(累积的财政赤字)带来的持续高利率问题,通过/挤出效应0严重地影响着该国私人投资者的信心。
由于70年代后美国经济增长缓慢,国民生活水平未见明显提高,巨额公共债务造成人们对未来政府可能实行增税政策的经济预期,进一步对国内私人投资增长产生负面影响。
正是在这种情况下,自1993年起,克林顿政府开始致力于削减政府财政开支,进而为有效减少财政赤字创造条件,形成了旨在通过周期性削减财政赤字以促进经济发展为目标的财政经济政策。
克林顿政府90年代初制定的财政经济政策主要包括以下一些基本内容:(1)切实压缩财政赤字,以根本扭转私人投资不足的局面,带动美国经济全面增长。
为此克林顿签署了/综合预算调整法令0,规定在1994)1998年的5年间削减联邦政府预算赤字5050亿美元。
(2)对里根、布什政府制订的税收政策进行了必要的调整(如将个人所得税最高边际税率由31%提高到36%,对年收入在25万美元以上的富人再加征10%的附加税,公司所得税税率也从34%上升到36%),争取5年增加政府财政收入2460亿美元。
(3)改革政府机构,在精简机构的基础上,争取完成90年代裁减30万名联邦雇员的目标。
(4)改革联邦政府的社会保障制度,因为过度膨胀的社会保障开支已经成为美国联邦政府财政赤字规模不断扩大的一个重要原因。
(5)实行有利于增强美国经济竞争能力的投资鼓励政策,通过制订税收优惠刺激私人增加对科学研究和人力资源开发的投资,同时政府也适当增加了对公共教育、职业培训和与科学技术发展密切相关的基础设施建设的投资。
克林顿政府在削减联邦政府财政赤字过程中虽然不断遇到一些麻烦,但是其总体效果还是比较显著的,即美国政府已经开始收获其成功削减政府财政赤字与成功控制通货膨胀的成果了。
首先,美国联邦政府财政赤字连续几年出现了较大幅度下降,1993年下降到2547亿美元,比上一年减少了357亿美元, 1994年下降到2032亿美元,比1993年减少了515亿美元,1995年的赤字为1925亿美元,又比1994年减少了107亿美元。
截至1997年底,联邦政府的财政赤字下降到不足300亿美元,基本上实现了预算平衡。
克林顿总统在1998年1月底发表国情咨文时指出,从1998年10月1日开始的财政年度将会出现至少95亿美元的财政盈余,成为自1969年以来美国第一个没有财政赤字的年份。
这样,联邦政府不仅可以提前(3年)完成计划在2002年实现联邦政府财政赤字为零的任务,而且有可能在21世纪前10年里,即/在可预见的未来0,一直保持财政盈余,届时联邦政府财政预算盈余估计会达到50亿美元~300亿美元。
其次,继续控制通货膨胀使其尽可能保持低且稳定的状态。
自1993年以来,美国城市消费价格上涨率一般稳定在2.5%~ 3%的水平上,1997年进一步下降到2%的水平,而该年第4季度则仅为1.5%。
由于财政赤字规模下降明显地减少了对通货膨胀的压力,从而逐步缓和了美联储自80年代以来一直执行的适度紧缩的货币政策,使得国内经济活动逐步被纳入一种较为宽松的金融市场环境。
随着国内私人投资者和消费者信心增强,投资需求、消费需求逐年扩大,商业周期步入经济繁荣阶段已成定局。
再次,国内经济形势的好转,特别是联邦政府财政赤字大幅度下降,为未来的国民税收削减创造了充分条件。
在1997年7月,克林顿政府与国会达成了一项预算协议,规定了对个人所得税、社会保障缴款、资本收益税、遗产税等的减免计划。
其中比较重要的内容包括:从1998年开始,17岁以下的孩子每年减免税额400美元;最高资本收益税税率从28%降到20%,而低收入56国际经济评论199819-10地区#国别纳税人的最高资本收益税税率则从15%降到10%,2000年后至少拥有5年的资产,其最高资本收益税税率被规定为18%;对作为遗产的家庭农场和小企业,其遗产税免税额上升为130万美元,而其它遗产的免税额到2007年之前逐步上升为100万美元。
这些减税计划对增加和稳定经济社会总需求将会起到长期作用。
最后,在各种有利因素作用下,近年来美国国民经济出现了全面好转:1994年国内生产总值比上年实际上增加了2.4%,是进入90年代后经济增长实绩最好的一年,而1997年的国内生产总值增长率进一步上升到3.8%,则是最近9年来增长速度最快的一年;与此同时,国内失业率自1992年逐步下降,到1994年12月底下降到5.4%,1997年进一步下降到低于5%的水平;高就业率、低通货膨胀率不仅提高了美国经济的增长速度,而且使经济增长质量得到改善,这突出地表现在该国国际经济竞争力持续加强,国际贸易增长规模与速度明显加快等方面,尤其是该国对亚太地区和拉美地区的出口贸易,更显示出强劲的发展前景。
