古代对不作为官员的惩戒

中国发展观察知古鉴今古代对不作为官员的惩戒O陈忠海中国古代法家思想代表人物韩 非认为"吏者，民之本，纲者也， 故圣人治吏不治民”，这一思想影 响深远封建时代的统治者特别注 重吏治，在防范官员乱作为的同时 也十分关注官员不作为现象，按照 “无功即有过”的原则对那些不作 为的官员进行治理和惩戒秦朝：“废令”者流放《尚书•康诰》是周文王的 弟弟周公对康叔关于治国之道的训 令，其中有一段话：“不率大戛， 蚓惟外庶子、训人惟厥正人越小 臣、诸节 乃别播敷，造民大誉， 弗念弗庸，療厥君，时乃引恶， 惟朕憨已！汝乃其速由兹义率 杀。”这段话的大意是，不遵守国 家法令的也有诸侯国的庶子、训人 和正人、小臣、诸节等官员，他们 竟然另外发布政令，告谕百姓，大 大称誉不执行国家法令的人，危害 国君，这就助长了恶人，我怨恨他 们，你要迅速根据这些条例捕杀他 们:周公在这里讲的，是对那些 犯有渎职罪的官员，可以用死刑的 办法进行惩处.在上古时期的吏治 思想中，不作为也是渎职罪中重要 的类型，《尚书大传》有“百姓不 亲，五話不训，则责司茯”"沟渎 拥遏，水为民害，田广不垦，则责 之司空”的话，《韩诗外传》也说 "山陵崩庖，川谷不通，五谷不 殖，草木不茂，则责之司空”，这陈忠海，本刊专栏作家、文 史学者，长期从事金融工作，近年 来专注经济史、金融史研究，出版 《曹操》等历史人物传记8部，《套 牢中国：大清国亡于经济战》《解 套中国：民国金融战》等历史随笔 集6部，发表各类专栏文章数百篇些话的意思，都是讲社会没有治理 好、经济没有得到发展，就要对相 应的主管官员进彳亍问责春秋战国以后，对官员不作 为进行惩戒的规定逐渐趋于细化 战国时期的秦国推行综合性改革， 严格的户籍管理制度能否得到认真 执行是各项改革成败的关键，为 吩范官员责任心不强，秦律规定 “匿敖童，及占瘙不审，典、老赎 耐”，意思是，凡因工作马虎出现 有漏登户籍的，哪怕被漏登的对象 是儿童，也要处罚有关官员，包括 典正、伍老等都要接受处罚云梦 秦简中有《法律答问》，载有一名 基层官员不作为的案例："啬夫不 以官为事，以奸为事，论何也？当 迁。”啬夫是秦国所置乡官，职掌 听讼和收取赋税，这位啬夫不认真 履行本职工作，还干了一些坏事， 被判处流放的刑罚秦朝建立后，法令更加完备， 对各级官员如何履行职责有详细规 定。如对管理仓库的官员，规定其 要做好日常防卫工作，加强夜间巡 逻、值守，严防烟火、漏雨、虫蠹 等，如因工作疏忽发生被盗或火 灾、水灾、虫蠹等，负主要责任的 官员要被严处，上级主管官员也要 担责涉及玩忽职守罪的，秦律常 以“不从令” “犯令” “废令”相 称，其中“废令”是荒废政令之 意，消极应对上级指令，在其位不 谋其事，这样的官员一般都要承担 刑事责任，根据所犯过失的大小分 别受到惩处，而流放是常常被用到 的刑罚一唐朝：先劝诫再惩处隋唐以后，官员队伍日趋壮 大，对官员队伍的管理也不断加 强：隋炀帝时萧琮担任内史令一 职，该职即后来的中书令，协助 皇帝处理日常政务，责任重要， 然而萧琮工作不上心，“不以职 务自婴，退朝纵酒而已”，隋炀帝 大为不满，命杨约“宣旨诫励”， 等于进行诫勉谈话 唐玄宗时，尚 书省的一些中下级官员"怠于理 烦，业唯养望，凡厥案牍，每多停 拥”，唐玄宗命“当司长官，殷勤

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示语”，对他进行劝诫 唐玄宗重 视官员考核，在一次考核中发现吏 部员外郎褚珍等十来位官员“案牍 稽滞”，唐玄宗立即诫勉道：“尚 书郎皆是妙选，须称其职，焉可尸 禄悠悠，曾无决断”，警告他们：“自今已后，各宜惩革，若有犯 者，别当处分「”还有一次，唐才 宗发现兵部、吏部工作不得力，于 是提出诫勉：“朕今申之宽宥，许 以自新，庶观将来，冀能效节”， 还警告相关官员：“无谓幽昧，朕 皆察焉，宜各尽心，靖恭尔位每一名官员在位时都承担着 相应职责，不能按职责要求认真履 行就是不作为的表现 唐律中有 对“应奏不奏” “应言上不言上” 行为的处罚规定，对于“依律、令 及式，事应合奏而不奏”的，或虽 上奏却"不待报而行”的，都视为 失职.《唐律•职制律》规定， 对于“诸事应奏不奏”的要"杖 八十”，对于"应言上而不言上” 和"不由所管而越言上，应行下而 不行下”的要“各杖六十”唐律中还有很多这样的具体 规定，比如，对官员不能按时出勤 的，规定：“诸官员应直不直，应 宿不宿，各笞二十；通昼夜也， 笞三十；若点不到者，一点笞 十 "再比如，对官员在政绩考 核工作中走过场的，规定："若 考校、课试而不以实及选官乖于 举状，以故不称职者，减一等 失者，各减三等“”还有，对于 治内水利不修、基础设施破坏的 “主司杖七十”，如果因此出现 “毁害人家，漂失财物者”，处 罚还要加重。甚至，对于所辖之 内有人才却没有及时发现并举荐 的也视为不作为，规定：“诸贡举 非其人，及应贡举而不贡举者，一 人徒一年，二人加一等，罪止徒三 年”明朝：田地荒芜也是罪历代统治者都很重视发展经 济，在农业经济为主导的古代社 会，出现田地荒芜现象也被认为 是相关官员不作为的重要表现， 历代以来从吏治的角度对治理这 方面问题也有许多规定，其中以 明朝的做法最为细致 明朝初 年，由于连年战乱，大量土地出 现荒芜，为发展经济，解决迫在 眉睫的吃饭问题，明太祖朱元璋 颁布了一系列诏令发展农业生 产，朱元障为此还告诫大臣们： “军国之费所资不少，皆出于民， 若使之不得尽力田亩，则国家资用 何所赖焉？ ”为防止官员在农业生产上不 作为，朱元璋想了很多办法，其 中重要的一条就是制定严格而详 实的法令来监督、鞭策各级官员 抓好此项工作，明律规定"田地 小损谓之荒，大损则为芜”，除 非“水旱、冰雹、蝗虫等天灾所 致”，其它田地无故荒芜或“应 课种桑麻之类而不种者”，相关 官员都要予以处罚，具体处罚标 准是：“俱以十分为率，一分笞 二十，每一分，加一等，罪止杖 八十〉"处罚的对象不仅包括主 管官员，还有其他相关人员，“长官为首，佐职为从”：这里 的“十分为率”，意思是无论里长 还是县长都把自己所管辖飽土地分 为1()份，以此进行考核，每荒芜其 中的10%称为"一分"。除了督促各级官员带领百姓 加强垦耕，明朝初年还进一步加强 了户籍管理，坚决制止“脱漏户 口”的现象。户籍管理需要成千上 万基层官吏扎实工作，明律规定， 如果里长工作失职，在户籍登记中 没有做好实地勘察，致使户口脱漏 的，"以户为计，一户至五户，里 长应被笞五十；每五户加一等，罪 止杖一百.若是发生漏口之事者， 则以所漏之口为计，一口至十口， 里长应被答三十，每十口加一等， 罪止笞五十。”如果是县里的相关 官员工作疏忽，导致脱口和漏户， 也会受到处罚，“脱户者，十户 笞四十，每十户加一等，罪止杖 八十；漏口者，十口笞二十，每 三十口加一等，罪止笞四十：”明太祖朱元璋在位31年，经 济得到了快速发展洪武二十六年 (1393年)，天下田亩数为850多 万顷，比元朝末年增长了 4倍多 粮食产量增加迅速，从朝廷税粮征 收增长就可以看出来，洪式二十六 年( 1393年)，天下税粮合计32()() 多万石，是元朝平均水平的1.5倍 以上。这些成就的背后有亿万人民 群众的辛勤努力，但不容否认的 是，从制度层面督促各级官员戒散 戒懒、努力作为也是取得成功的保 证之一「清朝：整治司法不作为司法是维护社会公平正义最重 要的一道保障，随着社会的进步， 人们对司法方面的重视越来越多，对 司法领域内不作为的现象也越来越不 满到了清朝，在治理官员不作为方 面，除延续前代各种有效做法外还进 行了许多创新，惩治司法■不作为就 是一个重要方面 (下转126页)

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麋鹿苑南门，是目前游客进 出麋鹿苑的要道我觉得将总书 记提出的“良好的生态环境是最 公平的公共产品.是最普惠的民 生福祉”这段精辟的阐述放在这 里，正合时宜。麋鹿苑优美的自然环境，为 公众提供了与自然和谐共生的良 好空间从2007年开始.麋鹿苑 成为北京市首批免费对外开放的 博物馆之一。近年来.麋鹿苑以 “创新科普创意载体”为物质基 础，以“拓展科普传播途径”为 教育载体.以“丰富科普活动” 为提升助力，每年接待公众40多 万人次.获评北京市“社会大课 堂示范基地先进集体奖” “优秀 科普教育基地”，多次获得"国 际科学与和平周贡献奖”等荣誉 称号.不正以实际行动践行着这一 英明论断吗？在麋鹿苑西门工作通道口 , 当然也是游客环苑游览可以经过 的路边.我们设置了一块巨大的 石碑，上刻著名的“两山论”：（上接128页）《大清律例》中有"告状不 受理” 一条，规定在非停审时间 如农忙期以外呈诉有关户婚、田 宅、斗殴等事，以及在停审期间控 告谋反、叛逆、盗贼、人命、贪赃 枉法等，只要“查有确据”，应 管官员必须受理，如不受理，则 根据控告内容不同分别对主管官 员进行处罚：告谋反、谋逆，不 立即受理并差人掩捕，主管官员 处杖一百、徒三年的刑罚，如因 此造成聚众作乱或攻略城池的， 处斩监候；告恶逆如子孙谋杀祖 父母、父母之类，不受理者杖 “我们既要绿水青山.也要金山 银山。而且绿水青山就是金山银 山。”这是目前中国社会妇孺皆 知、耳熟能详的一套生态文明金 句，是20 13年9月7日习近平总书 记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大 学演讲时正式说的，当时有三句 话，现在浓缩为了两句话。原来 中间还有一句“宁要绿水青山. 不要金山银山”，很有壮士断腕 的豪气，可能显得有些棱角，现 在不说了。“两山论”的确很好，但需要 探讨的是.绿水青山如何转化成金 山银山。首先，必须实现从利益共 同体向生命共同体的转化.必须将 自然保护的生态红利向本地群众的 生活福利转化.其次，要将绿水青 山资源环境优势转化成为产品品质 优势.使保护生态的价值在市场上 增值变现以麋鹿保护带动的南海子生 态公园建设.可谓镶嵌在亦庄新 城和大兴新城之间的一枚绿色的 楔子。2000年前后.这里一度一百；告杀人、强盗不受理者， 杖八十；告斗殴、婚姻、田宅等 事不受理者，最高可杖八十.晚清时，借鉴日本刑法而制 定的《大清新刑律草案》又加入 了许多近代司法理念和规定，比 如对警察、检察人员等不履行特 定保护职责的要追究刑事责任， 强调司法官员及其辅助人员遇公 民受不法侵害而请求救助时必须 履行保护责任.除此之外，《大 清律例》还有"收养孤老”的规 定：“凡鳏寡孤独及笃废之人， 贫穷无亲属依倚，不能自存，所 在官司应收养而不收养者，杖 因为肆意挖沙和倾倒垃圾，污水 恶臭，环境恶劣，至2008年， 为迎奥运.尤其是北京“城南行 动计划”的落实，开始建设时称 三海子公园，后经我的提议，更 改为今天这个名字一一南海子公 园……一代代保护人士的与鹿共 舞.不辱使命，麋鹿保护已见成 效：目前，麋鹿中心已经成为我 国麋鹿的重要种质资源库「麋鹿 苑的多年坚守和示范.带动本地 生态质量的改善.本身就在践行 着“我们既要绿水青山，也要金 山银山。而且绿水青山就是金山 银山”的理论。一石千钧，一字千金.这块 巨石以及其他九块生态文明金句巨 石.布设于麋鹿苑的各个成龙配套 的科普设施区域，可以说对我们已 有的科普作品进行了高端诠释.起 到了画龙点睛的作用作者为北京麋鹿生态实验中心（北 京生物多样性保护研究中心）副主任、 北京南海子麋鹿苑博物馆副馆长六十’若应给衣粮而官吏克减 者，以监守自盗论：”与乱作为相比，官员不作为 同样具有很强的破坏力，不仅降 低了行政效率、阻碍经济和社会 发展，还损害了官员队伍的形 象 面对不作为的“软拒绝”， 只有加强制度建设、强化管理才 能予以有效克服中国古代封建 王朝时常陷入"历史周期率”的 循环中，吏治也不例外，依靠几 条规定自然解决不了官员队伍不 作为的顽疾，但历代以来惩戒官 员不作为的做法仍然有一定的借 鉴价值。