校园欺凌的道德引导与法律规制

校园欺凌的道德引导与法律规制作者：吴会会姚荣来源：《中国德育》2017年第14期摘要我国大陆校园欺凌治理呼唤专项立法与道德引导等“软法”之治。

应在回归校园欺凌防治的教育原点、借鉴境外法律规制策略有益经验的基础上，建立起以法律法规为载体的“硬法”与以规范性文件及学校规章制度为载体的“软法”，以及校内与校外、国家与地方综合规制的教育治理体系。

通过道德引导与法律规制的良性互动，实现校园欺凌治理法治化。

关键词校园欺凌；道德引导；法律规制；“硬法”；“软法”欺凌是一种通过身体接触、言语攻击、心理操纵等给他人造成不适，或故意伤害他人的重复行为。

[1]近年来，我国校园欺凌事件频发，引起了社会各界广泛热议。

中国青少年研究中心2015年的调查结果显示，中小学生中经常受欺凌的占到6.1%，偶尔受欺凌的占到32.5%。

[2]更为严重的是，仅2016年1月至11月间，全国检察机关共受理提请批准逮捕的校园涉嫌欺凌和暴力犯罪案件高达1881起。

[3]尤其是2016年底发生的“北京中关村二小事件”以及2017年6月曝出的“延庆二中学生受辱事件”，将校园欺凌问题推至舆论的风口浪尖。

如何治理愈演愈烈的校园欺凌现象，引起了政府管理部门和学者们的高度重视。

2016年5月，国务院教育督导委员会办公室向各地印发了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，要求对校园欺凌进行集中专项治理，明确了各阶段的治理要求；同年11月，教育部等九部门联合印发《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，不仅表明了防治中小学生欺凌和暴力的积极态度，而且针对实践中存在的制度缺陷与问题提出了建设性意见；2017年4月，国务院办公厅印发《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》，明确提出将重点督查治理校园欺凌和暴力行为。

以上文件的密集发布显然表明了国家治理此现象的坚定态度与决心，但是仅仅依靠政策层面的制度规定恐怕难以真正摆脱校园欺凌的治理窘境。

此外，当前较多研究更多从心理学、教育学、社会学或人类学的角度出发，又普遍立足学校探讨欺凌防治对策，忽略了欺凌行为的特殊性、欺凌防治的系统性以及不同主体权利义务的针对性。

特别是在我国防治校园欺凌专门法律缺失以及青少年司法制度不完善的情况下，如何有力保障校园欺凌治理实效，成为解决该问题的关键。

笔者认为需要从道德与法律两个层面进行系统考量。

一、道德引导：回归校园欺凌防治的教育原点作为内嵌着道德价值判断的行为，校园欺凌链条中包含着实施欺凌者、被欺凌者以及旁观者的道德冷漠或缺失问题，暴露了学校道德教育的现实隐忧。

这不仅与我国长期重视智育却轻视德育的历史传统有关，而且也对增强道德教育实效提出迫切要求。

从长远来看，回归教育原点、深剖引发欺凌现象的道德性因素、加强对中小学生的道德引导，有利于校园欺凌防治长效机制的建构。

从此意义上来说，中小学校应当发挥道德教育的主阵地作用，重视道德与法治、心理健康等课程对学生行为的隐性渗透。

同时以开展校园欺凌治理专题教育活动为契机，加强家校合作与互动，实现德育活动常态化。

当前，我国大部分中小学校的道德教育依然停留在浅层的行动说教阶段，对未成年学生作为欺凌相关者的特殊性考虑不够。

一方面，学校德育工作者往往由班主任或者年轻教师兼任，缺乏对实施欺凌者和被欺凌者进行积极心理干预与引导的专业知识；另一方面，道德引导具有长期性和迟滞性的特点，导致学校对采取校园欺凌的道德规制路径缺少内驱力。

21世纪教育研究院发布的《中国教育发展报告（2016）》显示，“受欺凌者在曝光视频或文字描述中多选择沉默和忍受，这种沉默不仅会助长欺凌者的欺凌行为，还会让其自身无法及时获得必要的帮助”[4]。

道德教育是法治教育的价值根基。

尤其在当前校园欺凌专项法律法规尚未出台之前，发挥道德教育的引导功能实属必要。

具体而言，可以借助道德教育专家的资源力量，与学生、教师和家长进行有效沟通。

以课程教学、同伴关系、认识宣传、家庭参与以及矫正惩戒等为着力点进行针对性培训，设计并实施防治校园欺凌项目，从而加深学校共同体成员对校园欺凌的认识与理解，继而激发学生们的道德自觉或自律意识。

在此，道德引导可以以更为细致具体和更加直截了当的方式贴近学生内心，承担起弥补校园欺凌法制不健全的积极角色。

质言之，学校应立足于促进学生健康成长、维护学生合法权益之目的，在分析欺凌行为特殊性和尊重不同年龄学生心理发展规律的基础上，注重培养学生的反欺凌意识与能力。

同时，发挥道德教育的价值引领和心理恢复功能优势，消解法律规制手段滞后与乏力所产生的“规制瓶颈”。

二、法律规制：境外校园欺凌防治的策略倚重事实上，校园欺凌与暴力事件已成为困扰世界许多国家和地区的全球性问题。

美国、英国、日本和中国台湾地区都已建立起针对校园欺凌的法律规范体系。

美国的教育立法权和学校管理权归各州所有。

从1999年的佐治亚州诞生第一部反欺凌法案，到2015年3月蒙大拿州通过立法，至此美国50个州全部有了反欺凌法律。

在总结易受欺凌群体特征的基础上，确定立法目的、调整范围、禁止行为、易受欺凌群体、学区政策制定、学区政策审议、学区政策构成、沟通、培训/预防、透明监督和法律救济等为各州反欺凌法案的11项核心要件。

（见表1）[5]从设定政府责任与目标、划拨专项经费和建立校警制度等方面，建立起体系化的欺凌防治体系。

英国国会在1993年教育法案（Education Act 1993）中，首次明确了学校处理学生偏差行为的政策架构。

依据《学校标准架构法》（School Standards and Framework Act）第61条的规定，学校制定学生行为管教政策尤其需要注意惩戒处罚措施的一致性与公平性，同时明确对优良行为的奖励设置。

特别是在学校教育人员的管教权限上，除了教师具有一般管教措施及课后处分（detention）的权力外，校长一学年可对学生处以累计45天停学或永久停学之处分，且校长在搜索学生物品、删除电子设备（含手机）中不当档案等措施上，也拥有广泛强制的法定裁量权力，以应对校园欺凌等重大偏差行为。

此外，正当法律程序、比例原则以及平等原则等行政法基本原则在英国校园欺凌防治中也都被适用，以保障学生的受教育权等基本人权。

[6]日本校园欺凌防治已形成包括《教育基本法》《学校教育法》以及《校园欺凌防止对策推动法》在内的教育法规范体系。

值得关注的是，日本国会于2013年颁布实行的《校园欺凌防止对策推动法》第3条指出“校园欺凌关系所有学童，为使儿童安心于学习活动，学校必须全力实行欺凌防治对策，并应对学生实施反欺凌教育，深化欺凌影响儿童身心之理解”。

同时，基于校园欺凌防治中各利益相关方的关系，该法第9条要求国家、地方公共团体和学校均应修定“防治校园欺凌相关对策之基本方针”，且“监护人应与国家、地方公共团体、学校在防治欺凌措施上共同合作努力”[7]。

如此，通过各级各类学校分别设置相应处置办法，严格界定不同主体的职责边界与内容，能够有效保障重大的欺凌事件得到及时处理。

我国台湾地区将学生欺凌行为称为“校园霸凌”，且在《性别平等教育法》和《少年事件处理法》等法律中制定了霸凌防治专门条款。

2005年，台湾教育部门制定了“友善校园整体营造计划”，将反霸凌作为落实友善校园计划的重要方面。

[8]为进一步巩固反霸凌成效，2012年教育部门依据教育基本法制定“校园霸凌防治准则”，将学生欺凌行为界定为：“相同或不同学校学生与学生间，于校园内、外所发生之个人或集体持续以言语、文字、图画、符号、肢体动作或其他方式，直接或间接对他人贬抑、排挤、欺负、骚扰或戏弄等行为，使他人处于具有敌意或不友善之校园学习环境，或难以抗拒，产生精神上、生理上或财产上之损害，或影响正常学习活动之进行。

”[9]同时对校园霸凌处理机制、程序及救济方法作出了更加具体的规定，集中整个行政区的力量处理解决校园霸凌问题。

（见图1）[10]显然，通过制定专门法律或在基本法律中增加欺凌防治的专项内容，已成为境外规制校园欺凌的主要手段。

这不仅让欺凌行为相关者的职责与角色定位日益清晰，更彰显了以国家强制力作保障的“硬法”在推进欺凌治理中的特殊价值，由此也成为各地方、学区及学校制定反欺凌政策的主要依据。

三、综合规制：中国大陆校园欺凌治理呼唤专项立法与软法之治与境外相较，中国大陆目前尚未出台专门的反校园欺凌法律。

即使在《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《治安管理处罚法》以及《刑法》等与校园欺凌密切相关的已有法律中，依然缺乏针对校园欺凌的相应规定。

在此，以国家强制力作后盾的“硬法”对治理中国大陆校园欺凌的作用极为有限。

从国际经验来看，“硬法”更能以一种强制性手段有效治理校园欺凌现象。

中国大陆校园欺凌治理的法治化，对加快制定专门的《反校园欺凌法》提出了迫切要求。

同时，在已出台的相关法律中增加校园欺凌的专项规定亦应尽早提上日程。

如此一来，通过明确公、检、法机关，各级政府部门、学校、父母及其监护人、社会组织在欺凌防治中的法定义务与法律责任，赋予学校和教师必要的教育惩戒权，实现欺凌防治的责任重心下移和具体措施落至实处就显得至关重要。

然而，治理校园欺凌也并非是一部“反校园欺凌法”或者修订相关的法律条文就能得到解决的。

考虑到立法及修法过程的复杂性和漫长性以及在短时间内校园欺凌专项立法无法对愈演愈烈的校园欺凌现象进行有效规制的现实状况下，应引入软法之治的理念，以彰显实质法治的精神与治理逻辑。

作为一种非国家强制的社会整合手段或行为规则，“软法如同一个大而无形的磁场，从程序与实体两个方面悄无声息地引导着硬法实践，有力地强化着硬法的问题导向、需求导向、民主导向，深刻地影响着硬法的品质与绩效”[11]5，从而弥补国家强制性实施法律规范的不完备性。

就防治校园欺凌而言，上述《意见》或《通知》规定的措施不可避免地带有“政策色彩”，同时存在着原则模糊且缺少可操作性的弊端。

基于此，可更多发挥行政指导、学校校规、班级公约、道德约束等软法规范作为“未完全理论化协议”的规制功能，以对实践中的新问题及时作出反应和行动。

比如，由教育行政部门颁布实施预防与处理校园欺凌的建议书或白皮书；学校或班级可制定规则对欺凌实施者的行为进行跟踪记录，并与评奖、评优、升学等挂钩与联结；国家或地方政府将某个月份设定为“反校园欺凌月”等。

实际上，对道德引导等“软法”的重视，在境外已有较为成熟的经验：英国教育部颁布实施了一系列行政规则与行政指导，如《Preventing and Tackling Bullying—Advice for School Leaders， staff and Governing Bodies》[6]；法国教育部建议学校宜与学生共同制定遵守学校纪律之公约，在公约中明确规定符合公民教养的正向行为准则。