编样稿5100字政府行政：官僚体制与民主范式的学理鉴别刘红岩|北京大学政府管理学院赵成根|北京大学政府管理学院教授导读：政府行政的官僚体制与民主模式是不同社会发展阶段和不同国情条件下的必然产物。
前者从主观意愿出发，追求过于机械的效率最大化，但往往因脱离实际而事与愿违。
后者注重公益、公权和公民的广泛参与，虽然形式上政府权力有弱化的趋势，但因减少了多方矛盾的冲突与利益博弈，社会整体的损耗降低，弥补了泛民主化对行政效率弱化的缺陷。
对比官僚式与民主化行政的特点，政府行政的最佳模式选择应该是效率与民主的融合。
“官僚行政”模式在西方国家曾盛行一时，然而，这种以“效率”为唯一、根本价值取向的公共行政模式却被证明恰是公共行政缺乏效率的症结所在。
人们从对“官僚行政”模式的反思中发现，传统的公共行政对民主政治因素的忽视带来了欲速不达的结果。
于是，“民主行政”模式在各国的行政改革中取而代之，成为当代公共行政的理想目标。
一、行政官僚化的由来与特征官僚行政形成于19世纪末20世纪初。
当时资本主义国家的各种社会问题相当严重，政府迫切需要新的治理理念和组织模式对原有的体制进行改革。
为适应“效率至上”的时代要求，威尔逊提出政治行政二分法的观点，由此，效率成为行政理论界的热门话题。
官僚行政以威尔逊、古德诺的政治行政二分法为理论前提，以韦伯的理性官僚制理论为核心内容，奠定了公共行政学的古典传统。
官僚制行政的主要内容可概括为六个方面：第一，单一权力中心。
第二，政治与行政分立。
第三，视效率为其最高价值目标。
第四，官僚体制是由接受政治监督、领受薪金的职业官（公务员）所组成的独裁等级体系。
第五，职能专业化基础上的分工。
第六，公域和私域的严格界定。
官僚行政模式是机器大工业时代的产物，它既符合国家权力结构的要求，也符合公共事务管理和公共服务提供的要求，并有助于当时社会基本问题的解决和行政效率的提高。
因此韦伯认为：“从纯技术的观点来看，经验无一例外地倾向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现最高的效率，因而也是形式上已知的对人进行控制的最理性的方式”，“就今天大规模行政管理的需要而言，官僚制行政组织是不可或缺的。
20世纪后期以来，在公共行政理论的发展中，民主行政的理论渐成一种主流话语，并对实践产生了一定的影响。
一般认为，民主行政的理念是由“新公共行政运动”提出来的，它所要突出强调的是民主在公共行政中的价值。
但是，在整个80年代，民主行政的主张一度被学术界搁置了起来，在“新公共管理运动”的理论主张得到了实践的普遍支持时，只有很少的一部分学者坚持对民主行政理论进行探讨，并努力提出付诸实践的方案设计。
90年代后期，特别是进入新世纪后，由于新公共管理运动在实践上暴露出了诸多缺陷，“新公共行政”的一些代表人物又重新站了出来，极力向人们推荐民主行政的理论，而且，在新公共行政运动的代表人物重新登场的时候，也确实提出了许多具有可操作性的民主行政方案，并得到了行政管理实践的普遍响应。
近些年来，民主行政理论产生了世界性的影响，在各国政府的行政改革中，都出现了努力引进民主行政理论的做法，也确实有一些实践方案得到了贯彻。
一、民主行政理论的思想源流一般认为，“民主行政”属于20世纪70年代“新公共行政运动”的主张，但如果对文献进行认真梳理的话也会发现，在20世纪初期就已经有了与“民主行政”概念相近的表达式了。
马克斯·韦伯在把研究重心放置到对“官僚制行政”进行探讨的时候，也提出了“民主制行政”的两条标准：其一，它建立在所有人都原则上具有相同的领导共同事务的资格的前提上；其二，它把命令权力的范围降到最低的程度上。
当然，在韦伯那里，这些标准对于组织的权力关系和效率追求是负面的，所以，他不是把“民主制行政”看做可以替代官僚制行政的理想选择，在他看来，民主制行政只适用于“地区性的、参加人员有限、任务比较简单和稳定的”的场合，是一种“类型上的边缘状态”，而不能视为“任何典型的（或者普遍的）发展进程的历史性出发点”［1］。
故根据韦伯的这一认识，“民主制行政”只能作为某种特定场合下的特定选择，不具有普遍意义。
不过，一些持有激进民主行政主张的学者认为，在美国立国之后的历史中一直存在着民主行政的思想资源，文森特·奥斯特罗姆甚至到《联邦党人文集》中去寻找民主行政的思想源头。
