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浅析将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围[摘要]本文从抽象行政行为监督机制的现状入手,列举了外国对抽象行政行为诉讼制度的有关规定,说明了抽象行政行为纳入行政诉讼必要性,论证了将抽象行政行为纳入受案范围的可能性,并对将抽象行政行为纳入行政诉讼提出立法建议。
[关键词]抽象行政行为;行政诉讼;立法建议抽象行政行为是行政机关制定和发布普遍性行政规范的行为,是行政机关以不特定的人或事为对象制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。
抽象行政行为包含两个方面:从动态方面看,抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事,制定具有普遍约束力的行为规则的行为;从静态方面看,抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事,制定的具有普遍约束力的行为规则,包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的行政规范性文件。
一、抽象行政行为监督机制的现状(一)行政监督机制。
也称为自我监督机制。
依照宪法和法律的规定,行政机关上、下级之间是领导与被领导、监督与被监督的关系,上级行政机关享有对下级行政机关行政行为的监督权。
国务院有权改变或撤销不适当的部委规章和地方政府的规章、命令、指示和决定;地方各级政府有权改变或者撤销所属各部门和下级政府的不适当的规章、决定和命令。
这种机制主要体现在行政机关内部自上而下的监督。
监督的方式可分为二种:一种是备案审查。
即下级的行政机关制定的规范性文件要经过上级行政机关的备案审查。
另一种是定期或不定期的清理。
上级行政机关有权改变或撤销下级行政机关制定的违反上位法的规范性文件。
(二)宪法监督机制。
宪法规定,全国人大及其常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的法规、规章、决定和命令;地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。
但这种机制的可操作性不强,很难达到预期效果。
主要原因如下:人大是权力机关和立法机关,人大常委会是为保障人大日常运转的常设机关,在人大闭会期间行驶大部分的人大职能。
对抽象行政行为的合法性、合宪性审查是一种司法审查,按照权力分工的宪政理论,这种审查应是司法机关的职能,所以由权力机关对抽象行政行为进行审查很难达到监督效果。
论我国行政诉讼受案范围的立法完善我国《行政诉讼法》实施近二十年来，对于保障公民权利，监督行政机关依法行政起到了重要作用。
但是由于《行政诉讼法》受案范围相对狭窄，在许多情况下，公民、法人或者其他组织的合法权益虽然受到了违法行政行为的侵犯，却因为不属于法律规定的受案范围，使得他们的合法权益得不到法律的保护。
随着我国经济水平的发展和行政法制的逐步完善，修改完善行政诉讼制度、扩大行政诉讼受案范围的呼声越来越高。
因此，反思我国行政诉讼受案范围存在的不足，完善我国《行政诉讼法》有关受案范围的规定，势在必行。
一、行政诉讼受案范围及其意义行政诉讼的受案范围，也称法院的主管范围，是法律规定人民法院受理行政案件的范围。
受案范围在行政诉讼中具有重要意义：对法院而言，受案范围是受理案件、解决争议的依据，体现了法院对行政行为进行司法审查的界限；对行政机关而言，受案范围体现了行政权力应受法院监督的范围；对公民、法人和其他组织而言，受案范围意味着是他们请求人民法院对其合法权益受违法行政行为的侵犯给予司法救济的权利。
因此，行政诉讼受案范围体现了在行政诉讼中的司法权、行政权和公民权三者的关系。
一个国家行政诉讼受案范围的大小直接反映了这个国家行政法治的水平，也体现了这个国家法律对公民权利保护的程度和范围。
完善行政诉讼的受案范围，对于保障基本人权、促进依法行政、完善社会主义民主与法治，无疑起重要作用。
二、我国行政诉讼受案范围存在的不足根据1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》，我国关于行政诉讼受案范围的规定采用概括式、肯定式列举和否定式列举(排除列举)的立法方式。
在我国的司法实践中，新的行政争议不断涌现，彰显行政诉讼的受案范围明显过窄，公民宪法层面的权利得不到有效救济。
虽然最高人民法院于2000年3月10日公布《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)，以司法解释的形式略微扩大了行政诉讼的受案范围，但这只是小范围的添补，没有发生实质性的变化，以至于行政诉讼法在保护公民权利和制约行政权方面明显存在不足，主要表现在以下几个方面：（一）立法模式混乱《行政诉讼法》第二条规定以概括的方式对行政诉讼受案范围做了原则性的规定，第十一条以肯定的方式列举了八项具体行政行为作为行政诉讼的受案范围，将行政诉讼受案范围限于行政主体侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为，除法律另有规定，对涉及政治权利或其他权利的行政行为则排除于行政诉讼受案范围之外。
![[受案范围,行政诉讼法]论《行政诉讼法》受案范围的修改](https://img.taocdn.com/s1/m/a08a31f0ccbff121dc368304.png)
论《行政诉讼法》受案范围的修改摘要在我国假定不予审查的立法模式下，现行《行政诉讼法》采用概括式和肯定、否定列举式的方式界定行政诉讼的受案范围，行政行为的司法审查有颇多限制，这极大限缩了我国行政诉讼的受案范围，也使行政诉讼受案范围的边界不甚明确。
在《行政诉讼法》的首次大修中，受案范围的修改正是其中最重要的部分。
本文通过对新旧两部《行政诉讼法》中关于受案范围的法律条文进行分析，厘定行政诉讼受案范围的边界，并结合理论分析和行政诉讼的司法实践，阐释两部法律的不足之处和新法相较于旧法的不同之处。
关键词行政诉讼受案范围诉讼类型作者简介：翟玲玲，中南财经政法大学。
一、行政诉讼受案范围概述行政诉讼受案范围，是指人民法院受理行政案件的范围，“受案范围”的规定对行政诉讼中的三方人员均具有重要意义。
第一，受案范围决定行政相对人诉权和合法权益能够受到司法补救的范围的大小；第二，受案范围意味着行政机关受司法监督的广度，即受案范围决定着行政机关的哪些行政行为要接受法院的合法性审查；第三，行政诉讼受案范围决定法院审判权的范围，便于法院及时、正确地受案，防止和减少因职责范围不清而推诿受案的现象。
二、新旧《行政诉讼法》受案范围的比较（一）现行《行政诉讼法》的受案范围现行《行政诉讼法》采用概括式和肯定、否定列举式的方式对行政案件的受案范围做出了规定。
2.权利保护范围过窄。
现行《行政诉讼法》第11条第一款只明确列举保护人身权、财产权、自主经营权这三项合法权益；虽然，第11条第二款做出了兜底性的规定，将“法律、法规规定可以提起诉讼的行政案件”纳入受案范围，使得除上述三种权利以外的其他合法权益也有得到司法救济的可能，但这有赖于更加健全的法律法规体系，因此就目前来讲，《行政诉讼法》对公民权利的保护仍有很大局限性。
3.可诉行政行为类型少，划分标准不一。
现行《行政诉讼法》列举了行政处罚、行政强制措施、行政许可这三种典型的行政行为；不履行法定职责、未依法发放抚恤金、违法要求履行义务这三种非类型化的行政行为，还有侵犯人身权、财产权的行政行为以及法律、法规规定可以提起诉讼的行政行为。
行政诉讼的受案范围行政诉讼的受案范围，是指行政机关执法行为能够接受法院诉讼监督的范围，也是原告能够起诉行政机关的范围和法院能够审查的范围。
我国行政诉讼的受案范围，是在《行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)规定基础上确定的。
我国行政诉讼实行的是有限的诉讼范围，并不是所有的行政行为都能够由法院来监督审查。
根据《行政诉讼法》和《若干问题的解释》的规定，我国行政诉讼受案范围主要从两个方面来划定。
第一，从肯定方面规定了具有哪些特点的行政行为属于行政诉讼的受案范围。
也就是说，行政机关的执法行为只要具备了这些法定的特点，就属于原告可以起诉和法院可以受理的行政诉讼案件。
这些法定的标准或特点主要有：其一，须是行政主体执行职务过程中的行为，与履行公务有关。
如果不是行政主体而是其他非行政主体的行为，如协会、事业单位自主行为、公务员的个人行为等，不属于行政诉讼的受案范围;即使是行政主体的行为，如果与执行公务无关，也不属于行政诉讼的受案范围，如行政机关购买物品等民事行为。
执行职务的行为，包括两大类，一类是职权行为，如处罚决定、强制措施等;另外一类就是与执行职务有关的事实行为，如在执行职务过程中的殴打行为，对被扣押药品的使用行为，检测化验行为，强行进入房屋的行为等。
其二，须是具体行政行为而不是抽象行政行为。
所谓具体行政行为，是指针对特定对象做出或采取的行政行为，如果行政机关针对不特定对象做出行政行为，则是抽象行政行为，不属于行政诉讼受案范围。
例如，有关药品生产企业必须达到GMP标准的通知或规定，虽然与企业有关，也是执行职务的行为，但因为是针对不特定对象发布的，是抽象行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。
其三，须是涉及或影响公民、法人或者其他组织的权利义务的行为，即具有涉权性。
行政机关的行为如果不涉及到个人权利，就不在行政诉讼管辖范围内，如下级机关与上级行政机关之间的职权划分，一个机关与其他机关之间的权限冲突、职能交叉等。
2006.12论抽象行政行为的法律责任——对我国抽象行政行为司法审查的思考□秦昆（中南财经政法大学法学院湖北武汉430060）摘要在建设社会主义法治国家的进程中，行政法治极为重要，而其中一个关键是实现司法对抽象行政行为的有效监督。
将抽象行政行为纳入司法审查范围之中，对于完善行政诉讼制度有积极意义。
本文试从我国现行对抽象行政行为的法律监督体制基础上分析，并提出对抽象行政行为司法审查的些许构想。
关键词抽象行政行为司法审查行政法治中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2006)12-208-02随着国民经济和民主法治建设的全面发展，抽象行政行为在政府进行行政管理过程中的作用日益突出，其合法性的有效监督也是行政法治必须解决的一个关键性问题。
将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围是我国行政诉讼制度发展的必然趋势，它是维护法制统一的需要，也符合诉讼经济的原则，可以更大范围的保护相对人的合法权益。
所谓抽象行政行为，是基于以行为的适用范围为标准对行政行为进行分类所形成的与具体行政行为相对应的一个基本概念。
它是指国家行政机关针对不特定主体实施的，能反复适用的具有普遍约束力的行为规则的行为。
①在法国行政法学上它被称为规则行为，在我国行政法学上也有“行政规范创制行为”一说。
②其范围包括行政立法行为和制定其他一般规范性文件的行为。
其中制定其他一般规范性文件的行为主要是指行政机关制定行政措施，发布决定和命令的行为。
上至国务院，下至乡政府，地方各级行政机关都有权根据宪法和组织法的规定实施抽象行政行为。
抽象行政行为具有单方性，依据性，普遍约束性和反复适用性等特征。
依据我国行政法第二条和第十二条的规定，公民，法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员，法律法规授权组织的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第十二条第二款有明确人民法院不受理公民，法人或者其他组织对行政法规，规章或者行政机关制定，发布的具有普遍约束力的决定，命令提起的诉讼。
行政诉讼法与抽象行政行为行政诉讼法简介行政诉讼法是为了实现行政法治，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规定了行政法院对行政案件进行诉讼的原则和程序。
该法律于1990年5月1日颁布，是我国行政诉讼制度的基本法律。
行政诉讼法从适用范围、诉讼主体、诉讼程序、诉讼责任等多方面规定了我国行政诉讼的基本机制。
其中，诉讼主体包括公民、法人和其他组织；诉讼程序包括立案、送达、调查、开庭审理、判决等；诉讼责任包括行政机关需要承担的责任、当事人需要承担的责任等。
对于抽象行政行为的诉讼，行政诉讼法也做出了规定。
抽象行政行为的定义抽象行政行为是指不具有具体对象的行政行为，例如规章、决定、通知等。
这类行政行为的效力不针对具体个体，而是针对一类或者全部被涉及的范畴，从而具有较高的普遍性和稳定性。
抽象行政行为所对应的对象范畴通常比较广泛，因此其实施会对更多的人产生影响。
为了保障权益，公民、法人和其他组织在特定情况下可以向行政法院提起实体诉讼。
抽象行政行为的诉讼对于抽象行政行为的诉讼，需要遵循以下原则：1.基于实际利益的保护原则，即当公民、法人和其他组织认为行政行为影响了其合法权益时，可以向行政法院提起实体诉讼。
2.法院审查行政行为是否合法、是否符合法定程序、是否符合法定权限等法律要求。
公民、法人和其他组织只能主张已受损害的实际权益，不能主张全面撤销行政行为。
3.同时，行政诉讼案件的诉讼时效期限也适用于抽象行政行为的诉讼。
公民、法人和其他组织需要在规定的期限内提起诉讼，否则将被认定为诉讼时效过期。
总的来说，行政诉讼法为公民、法人和其他组织维护合法权益提供了法律保障。
对于抽象行政行为的诉讼，行政诉讼法通过保障实际利益和独立司法审判等原则，确保了公民、法人和其他组织的权益不受侵害。
浅论抽象行政行为的可诉性【摘要】我国行政诉讼法规定人民法院不受理抽象行政行为，但随着行政管理的需要，从计划经济时代沿用至今的我国现行行政诉讼法，现在已经难以满足社会发展的新要求。
为了保障我国社会各阶层人民的根本合法权利和利益，将抽象行政行为制定至我国的行政诉讼法受理范围是现实可行的。
【关键词】抽象的行政行为；可诉；问题所谓抽象行政行为是指行政机关针对不特定对象制定的，具有法律效力并具有反复适用力的规范性文件。
行政诉讼法第12条规定：人民法院不受理对国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和行政最终裁决的行政行为［1］。
在我国社会各方面都突飞猛进的今天，我国无论是公民、法人还是社会团体都越来越注重保护自身的合法权利和利益，关于行政机关作出的抽象行为，目前的行政诉讼法无法保障在行政相对人权益受损失时及时予以补救。
对于严重侵犯行政相对人利益的情况，当事人可能对法律失望并尝试其他非法手段来解决冲突。
在此情况下，一方面势必影响行政诉讼法的法律权威，另一方面严重影响我国的法治建设道路，影响我国目前安定团结的大好局面。
一、抽象行政行为不可诉存在的问题第一，权力机关监督缺乏具体的程序，使得权力机关对抽象行政行为的监督无法运作。
第二，行政机关内部监督的局限性。
（1）地方抽象行政行为的备案制度不健全；（2）内部监督背离了自己不能成为自己案件法官的法学公理；（3）行政机关内部监督中没有行政行为的利害关系人参与，缺乏民主和正当的司法程序，难以满足控制抽象行政行为违法的需要。
第三，社会监督缺渠道。
（1）目前我国行政机关在拟定规范性文件时，不事先向公众征求意见是常态，公众无法参与；（2）为了逃避司法机关的审查监督，一些行政机关把本应是具体的行政行为用抽象行政行为来代替，以此侵害了相对人的利益。
［2］第四，司法实践中的困境。
（1）某一违法不当的抽象行政行为在一定地域多次连续被适用，法院仅能重复判决违法，影响效率；（2）一般抽象行政行为在行政诉讼中既不能作为审理的依据，也不能像参照规章那样来判断具体行政行为是否合法。
行政诉讼受案范围解析关键词：行政诉讼受案范围；具体行政行为；抽象行政行为行政诉讼是解决行政争议的基本途径，是保障行政相对人的基本权利的基本方式，同时也是司法权监督行政权的监督程序。
而行政诉讼受案范围解决的是人民法院和其他国家机关之间处理行政案件的外部分工问题，是进入行政诉讼程序的首要前提，这一范围说明了法律将哪些争议纳入到行政诉讼中来，哪些行政争议案件只能由行政机关来解决，也同时决定着行政终局裁决权的范围。
[1] 一、基本概念与性质所谓行政诉讼受案范围，通俗的说就是行政诉讼所解决的行政争议的范围，从这一点出发，学者之间对于行政诉讼受案范围概念的界定大致相同，即指人民法院受理行政诉讼案件的范围，是行政相对人提起行政诉讼的范围和人民法院受理行政案件、裁判行政争议范围的统一。
首先，行政诉讼受案范围决定了司法机关对于行政主体行政行为的监督。
行政权与司法院的性质不同，前者表现为管理执行权，而后者表现为中立裁决权，因此相互监督是一种权利设置常态，行政诉讼受案范围决定了司法机关对于行政主体的哪些行为可以进行监督，哪些行为不可监督，从而避免司法权干预行政权的现象出现。
其次，行政诉讼受案范围意味着行政相对人诉诸法院的可能性。
[2]当行政相对人因行政主体的行政行为的侵害而受到损害时，通过向法院提起诉讼是法治国家的宪法和法律赋予行政相对人的一种权利，同时也是司法权监督行政权的前提，行政诉讼受案范围的确定给受到行政主体行政行为所造成损害的公民、法人和其他组织以诉权指引。
最后，行政诉讼受案范围也意味着对合格当事人的确定。
只有合格的原告才可以向法院提起行政诉讼，也只有合格的被告才可以在应诉而可能承担法律责任，因此当事人资格的确定是行政诉讼最基本的条件之一，只有与该争议具有利害关系的公民或组织才具有当事人的资格。
二、行政诉讼受案范围的内涵我国现行的《行政诉讼法》对于行政诉讼受案范围的规定是采取列举式与概括式相结合的规定方法，主要体现在以下两个方面：（一）概括式的规定在《行政诉讼法》的第2条中明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
浅议我国行政诉讼的受案范围黄宁（华东政法大学法律学院2011级政法干警研究生班学号：116100011）[摘要]行政诉讼的受案范围是行政诉讼中一个极其重要的理论与实践问题，受案范围在行政诉讼中具有重要意义。
我国行政诉讼受案范围在立法模式、具体内容都存在不足与缺陷，不能完全适应司法实践的需要。
本文提出了完善行政诉讼受案范围的思路，提出了扩大行政诉讼受案范围的建议，以最大限度保护行政相对人的合法权益。
[关键词]行政诉讼;受案范围;完善随着我国《行政诉讼法》实施以来，在一定范围内保护了行政相对人的某些合法权益。
但是由于《行政诉讼法》受案范围相对狭窄，在许多情况下，公民、法人或者其他组织的合法权益虽然受到了违法行政行为的侵犯，却因为不属于法律规定的受案范围，使得他们的合法权益得不到法律的保护。
本文针对行政诉讼受案范围过窄，不能最大限度保护相对人合法权益这一问题作了初步的探讨。
一、行政诉讼受案范围的概念与性质（一）行政诉讼受案范围的概念“行政诉讼受案范围的确定，绝不是立法者的主观臆断、偶然选择的产物，它是一个国家政治文化的综合反映。
”①行政诉讼①，罗静.论我国行政诉讼受案范川的重构受案范围，是指人民法院受理行政案件的范围，即法律规定的法院受理审判一定范围内行政案件的权限。
②就人民法院而言，它是指对行政机关的哪些行政行为拥有司法审查权；就行政机关而言，它是指行政机关的哪些行政行为将受到人民法院的监督；就公民、法人和其他组织而言，它是指对行政机关的哪些行政行为不服时可以向人民法院起诉。
（二）行政诉讼受案范围的性质行政诉讼受案范围决定着人民法院审查行政行为、审理行政争议的可得性。
行政诉讼受案范围是法院主管一定范围内行政争议案件的根据，也是法院与行政机关在解决行政争议、处理行政诉讼案件的权限分工。
因此，行政诉讼受案范围是对司法审查权的界定。
③行政诉讼受案范围确定了在行政法律关系中的公民、法人和其他组织对哪些行政行为可以受到行政诉讼救济的范围，也意味着行政权受到司法权制约的范围。
简论我国行政诉讼法受案排除范围的思考(2)二、从司法审查的排除对象来看根据我国行政诉讼法的规定，抽象行政行为、内部行政行为、行政指导及国家行为是不属于行政诉讼法的受案范围。
但是对比美、英、法、日、德行政诉讼法的受案范围可以看出，抽象行政行为、行政指导均可诉，抽象行政行为基本可诉，只有国家行为决对不可诉。
相比而言，我国行政诉讼法排除的范围较上诉五国要宽泛得多。
（一）对排除抽象行政行为的考察我国行政诉讼法第五条明确规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。
说明我国司法审查的对象是具体行政行为，对抽象行政行为的审查，排除在司法审查之外。
由于宪政体制不同，我国的这种做法与大多数西方发达国家不同，西方国家实行三权分立，司法权与行政权、立法权相互制衡，外国司法审查连违宪的下位法都可审查，更何况由行政机关发布的法律规范性文件。
然而在我国，司法部门处于权力机关的领导之下，各级人民法院和行政机关由同级权力机关选举产生，并向其汇报工作，受其监督。
司法机关与行政机关是相互平行的关系也不像外国三权分立制度下的相互制衡。
基于此我国在宪法和法律规定，我国将抽象行政行为的审查权交给了权力机关和上级行政机关，如我国《宪法》第67条规定，全国人民代表大会常务委员会可以撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；第89条规定国务院改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章和改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。
并且在实践中，司法机关虽然由同级人民代表大会产生，但其人事关系与财政关系并未与行政机关完全脱离，甚至还受制于当地政府，人民法院尚未能独立行使审判权。
因此在理论和实践上都排除了人民法院对抽象行政行为审查的可能性。
但是抽象行政行为是针对不特定多数人制定的反复适用的规则，一旦抽象行为有失妥当，甚至与其上位法发生抵触，则造成的不利影响不仅涉及面广并且持续时间长，处于行政管理下的任何人都无法避开。
[摘要]本文从抽象行政行为监督机制的现状入手，列举了外国对抽象行政行为诉讼制度的有关规定，说明了抽象行政行为纳入行政诉讼必要性，论证了将抽象行政行为纳入受案范围的可能性，并对将抽象行政行为纳入行政诉讼提出立法建议。
[关键词]抽象行政行为；行政诉讼；立法建议抽象行政行为是行政机关制定和发布普遍性行政规范的行为,是行政机关以不特定的人或事为对象制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。
抽象行政行为包含两个方面:从动态方面看,抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事,制定具有普遍约束力的行为规则的行为;从静态方面看,抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事,制定的具有普遍约束力的行为规则,包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的行政规范性文件。
一、抽象行政行为监督机制的现状（一）行政监督机制。
也称为自我监督机制。
依照宪法和法律的规定，行政机关上、下级之间是领导与被领导、监督与被监督的关系，上级行政机关享有对下级行政机关行政行为的监督权。
国务院有权改变或撤销不适当的部委规章和地方政府的规章、命令、指示和决定；地方各级政府有权改变或者撤销所属各部门和下级政府的不适当的规章、决定和命令。
这种机制主要体现在行政机关内部自上而下的监督。
监督的方式可分为二种：一种是备案审查。
即下级的行政机关制定的规范性文件要经过上级行政机关的备案审查。
另一种是定期或不定期的清理。
上级行政机关有权改变或撤销下级行政机关制定的违反上位法的规范性文件。
（二）宪法监督机制。
宪法规定，全国人大及其常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的法规、规章、决定和命令；地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。
但这种机制的可操作性不强，很难达到预期效果。
主要原因如下：人大是权力机关和立法机关，人大常委会是为保障人大日常运转的常设机关，在人大闭会期间行驶大部分的人大职能。
对抽象行政行为的合法性、合宪性审查是一种司法审查，按照权力分工的宪政理论，这种审查应是司法机关的职能，所以由权力机关对抽象行政行为进行审查很难达到监督效果。
（三）司法的有限监督机制。
目前我国法院对抽象行政行为的适用分为以下几种：1.对行政法规的适用：《行政诉讼法》第52条规定，法院审理行政案件，以法律、行政法规和地方性法规为依据。
据此，作为抽象行为的行政法规是法院审理行政案件的依据。
同时《立法法》第90条和第91条规定，法院如果认为行政法规违反宪法或者违反法律，有权向全国人大常委会提出审查意见或者建议。
可见，“依据”是指法院对行政法规的合宪性和合法性有提出疑问的权力，但无直接审查的权力。
2.对规章的适用。
《行政诉讼法》第53条规定，法院审理行政案件参照规章。
“参照”指对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理。
对不符合或者不完全符合法律、行政法规原则的规章，法院可以灵活处理。
3.对地方政府规章与部门规章不一致时的适用。
《行政诉讼法》第53条第2款规定，法院认为地方政府规章与国务院部委规章之间不一致的，国务院部委规章之间不一致的，由最高人民法院报请国务院作出解释或者裁决。
即：法院在审理案件时，遇到两个规章之间不一致，有权提出是否合法的疑问，但不能对它们的合法性进行审查，只能报请最高院由其报请国务院进行解释或裁决。
这一制度实际上将司法监督回归为行政监督。
4.对规章以外和规章以下的规范性文件的适用。
法律未明确规定但可依据《行政诉讼法》的司法解释可以认为，法院在审理案件时对国务院行政法规以外的规范性文件无权进行审查；对规章以外和规章以下的规范性文件有权进行审查，若合法则适用，违法则法院不予以适用。
二、外国对抽象行政行为诉讼制度的有关规定从外国的立法和司法实践来看，在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，而对于抽象行政行为，从“有权利就有救济”的行政法原则出发，大多数国家将其纳入诉讼范围之中。
美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查范围之内，而且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度运用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。
其法律规定行政规章的效力必须符合两个条件即制定规章的行为不得越权和行为合理性。
同时美国法律也规定了对行政行为司法审查的排除情况，一是法律规定不予司法审查的行为。
二是行政机关的自由裁量行为。
在英国，对于一切行政行为只要其超越了法律规定的权限，法院就可以行使审查权。
法官在对行政行为进行司法审查时除不能否定议会法，只能通过解释议会法去控制行政权外，可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念，对议会授权法进行广泛的解释，甚至可以挖掘出比立法意图更深更广泛的立法意图。
在德国，抽象行政行为作为行政行为的一种，并未排除在行政受案范围之外，只规定公民对于行政机关的违宪行为或行政机关的私法行为以及涉及政治利益、文化利益、宗教利益等方面的行为，不得提起行政诉讼。
根据德国法律的规定抽象行政行为的审查有两种形式，一是宪法法院，称为直接审查；二是行政法院，也称间接审查。
在法国，行政诉讼范围由判例而不是成文法来确定，根据有关判例，一般有私法行为、立法行为、国家行为、政治行为，例浅析将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围徐阁禹刘雯雯（天津师范大学,天津300387）40如解散议会，提出法律案等；司法审判保留事项，例如政运输问题，社会保障问题等排除在行政诉讼之外，而未将抽象行政行为排除，相反，法国的最高法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼，以及撤销部门制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。
由此可见，在行政诉讼的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查范围之内，是国外较为普遍的立法现状，也是行政诉讼法的发展趋势。
三、抽象行政行为纳入行政诉讼必要性（一）由权力的本质所决定从本质上说,权力具有天然的扩张性,它一直要扩张到有界限或遇到阻力的地方才会停止。
因此必须要防止公权力的滥用对私权利造成的损害。
有学者认为,防止公权力滥用要用法治手段来制约权力,并体现在“立法明示、司法校正、宪法审查”三个层面。
后两个层面即说明了用司法权对行政权进行监督,而这种监督不应该有是否是抽象行政行为与具体行政行为之分,而是将所有行政行为都纳入司法监督的框架下,除非法律有特别的规定。
用权力监督权力是最好的监督方式,权力制衡也是实现建立社会主义政治文明的要求。
（二）保障公民权利的需求国家权力有国家强制力进行保障,而公民权利虽然有一定的权利,但并没有强制力保障,并容易被架空受到损害。
因此要对国家权力的运行进行一定的限制,而司法救济是和平时期对权利进行救济的最后一道保障。
当行政机关制定的行政法规、规章等文件超越立法目的和法治精神应宣布为无效,这种无效的行为被宣布之前应接受司法校正和宪法审查,这些由司法机关来行使。
（三）经济角度的考虑从市场的角度来说,政治领域也是市场领域的一部分。
既然是市场,权力自然也是一种稀缺性资源。
如果针对行政机关依据同一个抽象行政行为作出的多个具体行政行为而引发的多次诉讼,就是一种不经济行为,是一种对国家权力资源的浪费。
（四）是社会主义法治建设的组成部分“法治的实体价值,就在于在一种社会组织结构中,通过法律的形式,以保障人的自由或人权为根本依归,确定权力的合理定位,自由的合理界限和范围以及权利和义务的合理关系”。
由于立法排除了对部分抽象行政行为的复议和诉讼监督,其他监督机制又跟不上,致使抽象行政行为违法问题日趋严重。
这些行为破坏了我国法制、政令的统一,干扰了执法,为扭转这种现状,促使行政机关依法行政,就必须加强对抽象行政行为的有效监督。
四、将抽象行政行为纳入受案范围的可能性（一）行政复议和行政诉讼的实践已奠基了审查抽象行政行为的基础我国行政复议已明确规定：规章以下的抽象行政行为应纳入行政复议范围这为将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围打下了良好的基础。
社会生活中，相对人通过行政诉讼质疑抽象行政行为合法性的案例已不罕见。
抽象行政行为的合法性必须通过一种经常性的、公正的程序进行审查，人民法院在行政诉讼实践中已经成为对抽象行政行为的合法性，进行了实际的审查，只不过有实无名罢了。
（二）我国法院方面已具备了拓展受案范围的能力1989年至今我国无论是经济建设还是法制建设都取得了前所未有的发展，法院也积累了十几年的审判经验为扩大行政诉讼受案范围打下了一定基础。
（三）将抽象行政行为纳入司法审查范围并不与我国宪政体制相矛盾掌握不同性质国家权利的国家机关在行驶职权时，相互监督、相互制约，这是现代社会中所有实行民主政治制度的国家所普遍奉行并坚持的一贯原则。
人民代表大会制度下，虽然立法机关居于主导地位，但赋予法院以审查行政机关的行政行为权力以保障行政机关更好地服从并贯彻立法机关的意志，并对行政机关遵守、执行宪法和法律的情况进行监督及纠正，完全符合民主政治制度的内涵。
（四）西方国家对抽象行政行为的司法审查为我们提供了有益的经验从国外的立法和司法实践来看，在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外而对于其他抽象行政行为从“有权利就有救济”的行政法原则出发，大多数国家将其纳入诉讼范围之中。
五、对抽象行政行为纳入行政诉讼的几点立法建议（一）扩大行政诉讼受案范围。
修改现行行政诉讼法，将行政机关制定发布有普遍约束力的决定、命令纳入受案范围，同时废除行政诉讼第十二条第二款第（二）项中的“或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定命令”的条款，将行政诉讼法第二条、第五条、第十一条、十七条、二十七条、三十二条、四十一条、五十四条等条款中的“具体行政行为”修改为“行政行为”。
（二）扩大原告主体范围。
对抽象行政行为提起行政诉讼，原告应来自两部分，一是受抽象行政行为侵害的公民法人或其他组织。
因抽象行政行为具有普遍约束力，故对抽象行政行为的原告不应是单个的公民、法人或其他组织，应是他们一定数量的联合。
二是人民检察院，当抽象行政行为可能或已经发生错误，而被侵害的公民和法人或者其他组织在法定期限内有无人起诉的，为了及时纠正行政机关的错误，挽回当事人的损失，可由人民检察院提起行政公诉。
（三）诉讼管辖。
对不服抽象行政行为的行政诉讼管辖，应按照上级法院管辖下级行政机关做出的抽象行政行为的案件的原则确定，既不服县以下的行政机关做出的抽象行政行为所提起的诉讼，由基层人民法院管辖，不服县以上（含县级）行政机关做出的抽象行政行为提起的诉讼由做出抽象行政行为的行政机关所在地的中级人民法院管辖。
[参考文献][1]罗豪才.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,2001,81.[2]崔卓兰.新编行政法学[M].北京:科学出版社,2004,130.[3]应松年.行政行为法[M].人民出版社,1992,57.[作者简介]徐阁禹，天津师范大学法学院2007级本科生；刘雯雯，天津师范大学法学院2007级研究生。
