中国农村扶贫开发回顾与展望

中国农村扶贫开发:回顾与展望作者：段应碧来源：《老区建设》2010年第05期一、中国农村扶贫开发的成效与经验自新中国成立以来，中国政府一直致力于发展生产、消除贫困的工作。

但严格意义上的减贫是在改革开放以后提出并逐步明确的。

中国以政府主导实施的有计划、有组织、大规模的专项扶贫开发计划，不仅对经济体制转型、工业化和城镇化进城的加快、农业综合生产能力和农村社会服务发展水平的提高起到重要促进作用，而且着力解决了贫困地区和贫困人口的基本素质低、生产生活条件差和增收门路少的问题，推动了其自我积累、自我发展能力的不断提高，有效促进了村民自治进程。

扶贫开发在促进政治稳定、社会和谐、民族团结等方面仍继续发挥着重要作用。

同时，中国的成功减贫也加速了世界减贫的进程，为世界消除贫困作出了贡献。

具体而言，中国农村扶贫成效体现在以下四个方面：1、改革开放以来，中国农村贫困人口的数量显著下降，一些集中连片的贫困地区整体解决了温饱问题，农村尚未解决温饱的贫困人口已由1978年的2.5亿人减少到2008年的4007万人，农村贫困发生率从30.7％下降到4.2％。

在沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等集中连片的贫困地区整体解决了温饱问题；历史上素有“苦瘠甲天下”之称的甘肃定西和宁夏西海固地区贫困状况有所缓解，贫困地区的社会面貌发生了深刻变化。

2、贫困地区的生产生活条件明显改善，科技、教育、文化、卫生等社会事业发展较快。

国家扶贫重点县的通讯设备发展较快，在监测的国家扶贫重点县中，2007年通电话的行政村占全部行政村的比例达到94.2％，比全国县市的平均水平低2.2个百分点；固定电话用户达到2702万户，移动电话用户达到4374万户，电话普及率提高到每百人30部。

截止到2007年，行政村通电率达到98，3％，有97.8％的行政村可以接收到电视节目。

贫困地区人口增长率明显下降。

办学条件明显改善，适龄儿童辍学率下降到2007年的5.6％。

农村新型合作医疗覆盖率迅速提高到81.7％，农民有病能及时就医比例提高到89.4％。

此外，推广了一大批农业实用技术，农民科学种田的水平明显提高，群众的文化生活得到改善，精神面貌发生了很大变化。

3、不断完善扶贫方式，逐步实现了对农村绝对贫困人口和低收人人口的广覆盖。

以2008年开始实行新的扶贫标准为转折，标志着中国扶贫开发进入一个新的阶段，扶贫工作实际上形成了开发式扶贫与救济式扶贫两轮驱动的新格局，并主要由解决绝对贫困人口的温饱问题转向对农村没有解决温饱的贫困人口、低收人人口全面提供扶持和帮助。

4、中国的扶贫开发为世界减贫事业作出了积极贡献。

一方面，三十多年来中国减贫人口数量占全球的比重超过70％，成为全球提前实现联合国千年发展目标中贫困人口比例减半的国家。

中国的成功减贫加速了世界减贫的进程，扭转了过去50多年世界贫困人口持续上升的趋势，为实现联合国提出的千年发展目标创造了条件。

另一方面，中国也是全球减贫事业的实践者，积极参与着国际扶贫行动。

改革开放以来，中国扶贫事业所取得的成就有着深刻的背景和不可或缺的条件。

而贯穿始终的是思想解放、体制变革、制度创新和政策支持等带来的持续高速的经济增长，为大规模减贫创造了良好的宏观环境。

特别是在此过程中，中国政府也清醒地看到，市场并不能自动惠及左右人群，单纯的经济增长和普惠性政策措施并不能解决所有贫困问题，因而组织实施了针对贫困人口的专项扶贫开发计划，走出了一条符合中国国情的扶贫开发道路。

总结中国农村扶贫工作经验，主要有以下几点：1、强有力的政治意愿和政府承诺是实现减贫的根本保证。

中国将促进减贫作为国家现代化战略的重要组成部分，坚持以人为本，努力使经济发展的成果为所有社会成员所分享。

先后多次就减缓贫困向国际社会作出承诺，并制定减贫计划，集中力量付诸行动。

2、坚持以发展消除贫困、以减贫促进发展的理念。

政府始终把发展经济作为中心任务，努力保持经济持续健康快速发展，为实现大规模减贫提供了基本前提。

同时，立足于培养和提高贫困地区和人口自我积累、自我发展的能力，坚持“开发式扶贫”，引导和帮助贫困人口直接参与贫困活动，使之成为反贫困的主体力量，稳定了减贫成果，增强了减贫的可持续性。

3、政府提供相应的制度和政策保障。

资产分配相对平等、发展权利均衡分享、经济效益不断提高是减贫的重要拉动因素，需要制度保障；改善穷人的生产生活条件、增强穷人的发展能力是减贫的关键切人点，需要综合性的发展政策和专门的减贫计划来保障。

4、广泛动员社会力量。

在政府积极干预的同时，动员社会各种力量加入扶贫济困的行列。

同时，需要尊重贫困群众的经营自主权，把政府的意志、社会的关爱与贫困群众的意愿相结合，确保减贫项目与贫困人口的实际需求相吻合。

5、广泛学习和借鉴国内外的成功经验。

一方面，总结提炼国内各地成功的扶贫经验和模式，在此基础上开展大规模培训加以推广；另一方面，通过国际合作和交流，引进新的理念和方法，并实现国际经验的本土化。

6、采取“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的基本模式。

所谓政府主导，就是坚持把扶贫开发作为国民经济和社会发展的重要任务，将与扶贫开发相关的组织机构、发展规划和政策项目等纳^政府议事日程。

所谓社会参与，就是发挥社会主义制度的优势，动员和组织包括东部沿海省份、各级党政机关在内的各方面社会力量参与贫困地区的开发建设。

所谓自力更生，就是鼓励和支持贫困群众在政府和社会各界的帮助下，转变思想观念，赋予其参与权，促进其能力建设等。

所谓开发扶贫，就是坚持开发式扶贫的方针，努力改善基本生产生活条件，从农田水利、种养殖业、劳动力转移就业等方面着手，增加收入，提高贫困地区和人口的自我发展能力。

所谓全面发展，就是按照科学发展观的要求，全方位治理贫困，把自然资源开发和人力资源开发结合起来，把贫困开发与生态环境保护建设结合起来，在生育服务、社会保障、生态保护等方面对贫困人口加以扶持。

二、中国农村扶贫事业面临的挑战在中国当前经济社会陕速发展的环境下，彻底消除贫困问题既有机遇，也面临挑战。

进入新世纪以来，根据社会经济发展的新形势、新特征、新问题，中国政府明确提出了以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的目标，实施城乡统筹发展、以工补农、以城带乡的战略。

这一系列新的发展理念和目标任务，既为中国扶贫工作的进一步发展明确了方向，带来了机遇，提供了新的环境，也提出了更高的要求。

同时，中国的减贫也面临着许多不容回避的挑战。

(一)贫困现象依然严重，贫困地区和贫困群体要实现全面发展任重道远1、贫困人口规模庞大。

按照国际标准，中国的贫困人口人数仍然比较多，是世界上贫困人口第二多的国家，仅次于印度。

有专家认为，因为中国采用较为严格的贫困标准，不仅低于国际标准，而且相对于中国人口迅速提高的收入水平也比较低。

而中国人口基数大，各地区发展不平衡，贫困标准的提高面临着诸多难题，相应的财政转移支付等制度还有待建立和完善。

2、贫困脆弱性仍普遍存在。

在一个计算年里，脆弱性贫困人口的数目比实际贫困人口的数目多一倍左右。

三年中至少有一年总人口的近1，3属于贫困之列，而贫困的严重性很大一部分是风险所致。

相对高比例的暂时性贫困并不意味着贫困的严重性会降低或者相对容易解决，社会政策需要更多地关注风险降低和风险管理。

3、贫困家庭规模大，劳动力负担重且素质差。

目前，绝对贫困和低收人家庭人口分别为5.3人和5.1人，均高于全国平均水平4.1人的水平。

劳动负担人口1.6人，高于全国平均数1.4人的水平。

绝对贫困和低收人人口中劳动力人均受教育年限为6.5年和6.8年，分别比全国水平低0.5年和1.2年。

劳动力文盲率为16，8％和14.4％，分别比全国平均水平高9，9个和7.6个百分点。

(二)致贫因素多样，主要扶贫措施效果受到影响，扶贫开发工作的艰巨性、复杂性增加1、经济增长对减贫的影响在减弱。

有关数据显示，在第六个五年计划期间，经济每增长1个百分点，就能使贫困率下降2个百分点；而在“十五”期间，贫困率对经济增长的弹性系数已经下降到1左右。

2、减贫面临着更大的资源环境条件的约束，消除剩余的贫困人口成本更大、困难更多。

随着贫困率的下降，余下的贫困人口在地理上更为分散，需要移民的比例上升；与此同时，受贫网区域经济资源环境的约束，大规模异地搬迁已难以进行。

3、传统农业对贫困人口脱贫致富的作用有所下降。

中同的农业发展出现了阶段性变化，即由原来的农产品短缺过度到农产品供需基本平衡，再到须提高农产品质量。

这一变化意味着在目前农业经营规模不变的前提下，对从解决温饱问题向稳定温饱并逐渐脱贫致富转变中的中国贫困人口来说，带来了影响。

4、在城市，劳动力市场结构重组和促进劳动生产率提高，也给农民就业带来了新挑战。

一方面，城市失业率上升，劳动力参与率下降，且城市劳动力市场的日益非正规化，引起了大家对城市职工福利的担忧；另一方面，大规模的农村劳动力向城市转移始终是减少贫困的一个重要渠道，但城市大量人口的存在使得农民工及其家庭如何融入也成为了不得不考虑的难题。

5、经济增长与收入分配不协调。

一方面，全国整体经济一直保持快速增长的态势，为城乡居民收入稳步提高打下了坚实的基础；另一方面，由于不同地区和产业的增长不均衡，国民收入分配不平等程度持续上升，城镇内部、农村内部、城乡之间、区域之间、行业之间以及经济组织之间的收入差距日趋扩大。

(三)扶贫政策实施体系需要完善，减贫效率亟待提高1、公共服务与社会保障体系建设滞后，综合消除贫困的基础依然薄弱。

公共服务与社会保障并没有充分发挥缓解经济增长与收入分配之间矛盾的作用，农村和中西部地区的教育、医疗问题依然严峻，居民生活的保障程度依然较低。

公共服务与社会保障的供给与需求不对称。

2、自然生态环境与经济发展之间的矛盾较为突出，贫困地区与贫困群体发展的能力与机会受到限制。

自然环境与经济发展之间的矛盾是中国现阶段社会经济发展面临的问题之一，主要表现在：环境污染还没有得到有效的控制、生态退化形势不容乐观、自然资源逐渐减少且分布不平衡的状况日益突出。

这些问题加剧了社会经济发展的不均衡，对贫困人群改善生产生活环境、调整生产结构、扩大收入来源、提高收入水平造成了不利影响，且成为了“返贫现象和新增贫困”的原因之一。

3、资源筹集和力量整合机制需要进一步改进。

目前，中国实施社会发展与减贫政策项目的资源包括中央与地方政府的投人、社会捐助、居民个人负担、外资合作投入等多个渠道。

由于中央投入相对不足、地方财政困难、居民个人收入有限，再加上各项扶贫资源不能有效整合，致使一些社会发展减贫政策项目的实施因资源投入不足、结构失调、覆盖范围有限、扶持力度不足而降低了减贫效率。

4、政策项目实施管理体系需要进一步完善。

包括实施管理的主体与层级多、规划制定与审批不科学、不同政策与项目之间不协调、财政事权不统一、权责利不清晰等问题，致使一些政策项目进展缓慢、交叉重复、效率低下，降低了可持续性。