试论财政分权下我国地方政府间税收竞争规制

一、我国地方政府间税收竞争问题的现状及效应分析（一）地方政府间税收竞争问题理论分析税收竞争是指具有利益独立性的一级政府采用税收或非税收手段，以达到吸引本地区以外税收资源或阻止本地区税收资源流出的政府自利行为。

地方政府间税收竞争是各级地方政府在力图不削弱税收管辖权的前提下通过加强税收工具运用来适应市场经济的发展趋势和促进本地区经济增长。

对地方政府而言，税收竞争是财政逐步分权化的必然产物。

西方经济学关于研究税收竞争的效应的理论主要有正反两个方面。

首先，正方以蒂布特（Tiebout，1956）模型为代表，他指出，居民“用脚投票”向地方政府施压，迫使地方政府提供最优的财政收支组合，提高公共服务效率。

另外，威尔森（Wilson，1999）通过归纳，在几种具体情况下对竞争效率进行了阐述。

反方则以奥茨（Oates）等为代表。

他认为：税收竞争的结果很可能会导致地方公共服务水平低于效率水平。

为了吸引外资，地方政府维持的公共财政支出水平低于边际收益等于边际成本所决定的水平，尤其是那些与企业投资无关的公共支出项目。

但在中国，至少有两个方面使中国的财政分权体制有别于西方国家：（1）受户籍制度的影响，人口跨地区流动受到很大限制，无法“用脚投票”对地方政府产生压力。

（2）地方政府官员由上级政府任命，上级政府制定的以经济发展为核心的政绩考核，能够对地方政府形成巨大政治压力，且远大于来自本地居民“用手投票”的压力。

因此，主流的财政分权理论是否适合于中国的实际，目前还存在很大的争议。

但是，不少国内学者通过对政府间税收竞争的实证分析后发现，政府间税收竞争是有害的。

他们认为：各地区为了吸引投资，争相降低税率，给予各试论财政分权下我国地方政府间税收竞争规制刘慧（中南财经政法大学财政税务学院，武汉430074）内容提要：我国地方政府间税收竞争是随着财政分权的不断推进形成的，税收竞争本身就是地方政府运用中央赋予的资源配置权追求自身经济利益目标的过程。

政府税收竞争是一把双刃剑，正效应与负效应同时存在。

适度的税收竞争有利于提高效率和公共服务水平，但就我国目前而言，更多的是由于政府的恶性竞争产生的负效应。

由于财政体制、政绩评价制度等方面存在的缺陷，政府间恶性税收竞争对我国经济社会等都产生了重大的影响，不利于经济社会的全面发展。

本文将从博弈论角度，从理论上分析规制方法，同时结合美国的经验，探索规制地方政府间税收竞争的政策路径。

关键词：税收竞争税收协调分税制财政分权中图分类号：F812.7文献标志码：A文章编号：1672-9544（2010）08-0023-05种税收优惠政策，降低本国和本地应得的利益，因而将这种不计后果的竞争称为“底线竞争”，其实质就是恶性竞争。

（二）我国政府间税收竞争现状改革开放以来，政治上的分权与财政上的让利使地方财政利益日益凸显，中央和地方政府间财政关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。

总的趋势是在中央集权的前提下赋予地方政府适当的财政自主权。

其中，最重要的是1994年的分税制改革，使我国走向了真正意义上的财政分权的道路。

随着财政分权的推进，地方政府不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，而逐渐成为一个具有独立经济利益目标和资源配置权限的公共部门，税收竞争本身就是地方政府运用中央赋予的资源配置权追求自身经济利益目标的过程。

可以说，1994年分税制改革稳固地确立了促成我国地方政府间税收竞争的利益格局。

地方政府间的税收竞争也可以称之为横向税收竞争，主要是对纳税环节、纳税地点的争论。

自财政分权改革以来，各级政府以各种规范或不规范的税收优惠措施吸引投资曾一直是最为有力的竞争手段。

在中央频繁的减免税清查之下，越权肆意减免税已不是当前地方政府间税收竞争的主要方式，但过多过乱的税收优惠政策的存在仍然为地方政府违规行为提供了手段。

从实际情况来看，当前各地方政府主要采取其他方式进行变相的税收优惠，譬如，先征后返、税收奖励、财政补贴、低价甚至无偿出让土地、基础设施配套、减免费、包税和买税等。

（三）我国地方政府间税收竞争的效应分析适度的政府间税收竞争可以充分调动各地区的积极性，使得参与税收竞争的地区扩大税基、降低税率，吸引外来资金、技术、人才等资源和经济活动，从而促进地区经济发展。

同时，我们也应看到，在地区利益的驱使下，一些地方政府为了吸引外资，通过各种不当方式与其他地区进行过度的税收竞争，这势必会演变成税收摩擦，引起税收冲突。

对于这种过度的税收竞争，欧盟和OECD称之为“有害的税收竞争”①。

本文主要讨论其产生的负效应。

1.侵蚀税基，降低公共服务水平。

政府间税收竞争的一个主要手段是降低实际有效税率以吸引资本、劳动力及技术等生产要素，或者是通过税收返还等方式间接进行。

这些竞争必然会侵蚀税基，造成各级政府税收收入的流失，进而降低政府提供公共产品及公共服务的效率和规模水平。

在缺乏良好的协调机制或者适当约束的情况下，政府间税收竞争将是一场“囚徒困境”式的博弈，最终税率将降至缺乏效率的较低水平，所有辖区政府都会从降低税率中受损，全社会的福利将会达到最低，也就是集体的非理性。

政府将无法为必要的公共产品筹资，造成公共产品供给不足，地区福利水平下降。

2.造成了大量税收收入流失，隐藏着巨大的财政风险。

正如“囚徒困境”所示，地方政府为吸引外来投资而竞相实施优惠政策必然导致集体的非理性，最后的结果是全社会的税收收入的流失。

这可能会造成地方政府财政上出现困难，而且越是落后地区财政上的困难往往会越大。

甚至于地方政府得到的实际税收收入不及为吸引投资而投入的特定支出，导致边际税收支出额长期大于边际税收收入额，隐藏着巨大的财政风险。

3.违背了税负公平原则。

政府间恶性税收竞争破坏了依法纳税的环境，加剧了区域经济的非均衡发展。

在不平等基础上的税收竞争不仅不利于地区间优势互补式的协调发展，反而会形成严重的“马太效应”，加剧地区经济发展的不平衡。

各地自行制定的过多、过滥的减免优惠，为了吸引外资和外地企业而实施的差别税收待遇导致企业间的税收不公平，抑制了其他企业投资的积极性。

4.造成公共性支出的减少。

在一个国家的资本供给缺乏弹性的情况下，资本品是一种稀缺资源，也是政府间税收竞争的主要对象，为吸引资本品的投入，政府将会加大特定支出的投入来吸引投资。

在辖区收入总量一定的情况下，必然会忽略服务于居民的一般公共产品（如教育、医疗等）的供给，造成均等化公共支出的减少，降低了公共服①OECD会议.有害的税收竞争：一个全球性问题.1998.4.图1政府间税收竞争的博弈分析乙地甲地过于优惠正常优惠-2，-26，-3过于优惠-3，64，4正常优惠务的水平。

二、我国政府间税收竞争的规制分析目前我国的政府间税收竞争在某些方面存在着恶性税收竞争。

因此，需要采取必要的措施对政府间的恶性税收竞争进行规制，从而扬长避短，使政府间税收竞争步入良性轨道。

这里主要从两种思路寻找突破口。

（一）激励与惩罚制度的建立———基于两地区的“囚徒困境”博弈模型在关于横向税收竞争的博弈分析中①，我们主要假定博弈双方非税负因素相同，从而推导出类似“囚徒困境”的完全信息静态博弈的纳什均衡。

当然实际并不是如此简单，在这只是作理论上的探讨。

总体来看，地方政府在自身利益的驱动下，为了发展本地经济，选择何种税收优惠政策，都具有主体间行为的独立性。

但税收优惠须有一定的合理限度，理论上讲，在税收竞争中，地区提供税收优惠所得到的全部溢出效应至少应等于为此所付出的成本，若达到这一均衡点，就意味着整个地区的净收益达到最优状态。

地区提供税收优惠的成本主要是本地区财政收入的损失。

当二者相等时，地区实施的税收优惠政策达到最优，此时的税收优惠有助于资本在全国范围内的合理配置，即税收竞争的正效应得以发挥，也是国家认同且鼓励的地方税收竞争。

但是，在地区间经济竞争加剧的局面下，一些地区不免会实施过于优惠的税收政策，造成明显投资优势来吸引外来资本或其他流动性强的经济活动，给其他地区带来了负的外部效应：侵蚀税基、扭曲资本的流动方向、增加了税收成本等。

面对一地区实行过于优惠的税收政策所产生的负外部效应，其他地方政府的选择只有两种：一是保持原有的正常税收优惠政策，二是也采取与之相对应的税收优惠政策。

对此，可以用一个简单的博弈模型②来分析为吸引流动性资源与经济活动，地方政府间展开税收竞争的情形，见图1所示：通过分析，我们得出了一个占有策略均衡，即（过于优惠，过于优惠），在这个均衡中，双方得到（-2，-2）的利益。

但从集体利益来看，（正常优惠，正常优惠）才是一个符合集体理性的最优决策，因为此时双方会得到（4，4）的利益，但是这个均衡是不稳定的。

双方追求利益最大的动机会随时将这个均衡打破，恢复到占有策略均衡，概括的说，往往个体的理性会导致集体的非理性，各地方政府间的这种税收政策趋同化实际上使各方的行为都陷入了“恶性地方税收竞争”的怪圈。

这表明双方税收优惠大战的结果是都采取过于优惠的税收政策，结果双方都受损，反过来，正常的税收竞争反而会使双方获益。

于是，解决这个博弈的途径有两种：一是合作，这时往往达到集体理性，双方都获得（4，4）的利益，但是这种状态往往是不稳定的。

二是建立一种制度，以惩罚那些实行恶性竞争政策的地区来消除这种具有明显负外部性的行为。

假设有一外部力量介入，使得实行过于优惠税收政策的地区得不到激励，即当一地区实行正常优惠，另一地区实行过于优惠税收政策，能够对后者予以惩罚，使得他的收益低于实行正常优惠政策。

见图2所示：通过分析，我们得出了一个占有策略均衡，即（正常优惠，正常优惠），在这个均衡中，双方得到（4，4）的利益，实现了集体的理性，达到了双赢的效果。

主要原因是建立了这样一种机制，他能够对恶性竞争地区的过于优惠税收政策进行惩罚，但是在实际操作中，如何建立这种机制，还需实践上的探讨。

图2修正的政府间税收竞争博弈分析③乙地甲地过于优惠正常优惠-2，-2-4，3过于优惠3，-44，4正常优惠①这里主要对博弈双方地位对等的地方政府间税收竞争作博弈分析。

②此处假设甲地和乙地的政府决策者都是理性经济人，并且同时采取行动。

③即建立一种惩罚恶性竞争行为来消除所引起的明显的负外部性的制度后，所得出的政府间税收竞争博弈分析。

（二）税收协调机制———地方政府间税收竞争协调问题的国际借鉴西方国家在政府税收竞争方面形成了有效的税收协调机制或者完善的转移支付制度，但因为中国的财政体制与西方存在差异，简单复制远远不能达到好的效果，这里本文主要对美国的横向税收协调作简要介绍。

美国从一开始就是一个典型的竞争性联邦制国家，它的税收自主权完全下放，由于各地方辖区拥有差不多完全的税收自主权，所以竞争非常激烈。

美国激烈的地方政府间税收竞争不可避免地引致了许多严重的税收问题，例如税源、税基冲突问题、抵免问题、重复征税问题、争取有钱纳税人流入问题、州际贸易税收问题、对非居民的征税问题、税务管理问题等等。