国有资产管理多元代表体制问题研究论文

目录摘要................................................... I I 一、前言. (1)二、国有资产管理多元代表制度的缺陷 (1)2.1国有资产出资人多元代表的缺陷 (1)2.2国有资产出资人多元代表的成因 (3)三、建立一元多级的出资人代表制度 (4)3.1一元多级出资人代表制度建立的必要性及建议 (4)3.2对一元多级出资人代表进行法律监督的具体措施 (7)四、结束语 (9)参考文献： (9)国有资产管理多元代表体制问题研究摘要：结合我国实际情况，笔者首先分析了国有资产管理多元代表制度缺陷，主要包括政资不分、国有资产流失两个方面，并分析了国有资产出资人多元代表的成因。

此外，笔者结合自身体会，建议制定一元多级的国有资产出资人制度，建立国有资本控股公司履行国有资产出资人职能。

原来的国有资产出资人是国资委，国资委身兼二职，它的精力是有限的，它不能很好的招揽高素质、适合繁杂的国有资产运营的专业人士来履行出资人的义务。

因此，本文在建议中明确立法应规定经营性国有资产由国家统一所有，各级政府设立国有资本控股公司履行国有资产出资人职责。

在该公司内部按照国有资产的不同种类和特点设立相关的出资部门，并对每个出资方案进行仔细商讨，避免慌乱出资给国有资产运营带来损失。

在对国有资产出资人代表进行监督方面，本文建议从政府法律监督和社会法律监督两个方面进行。

关键词：国有资产管理、多元化、一元多级、监督一、前言我国国有资产管理体制存在多元化的特点。

我国国有资产管理体制多元化表现在出资、监管主体繁多。

我国的国有资产在广义上包括国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益。

对于如此庞大的国有资产，撇开行政事业性和资源性国有资产的管理不说，单经营性国有资产的监管，我国就有几个部门对不同种类的经营性国有资产进行监管，没有统一的部门履行国有资产出资人职责，也没有统一的部门对经营性国有资产进行有效的监督。

特别是在特殊垄断部门，国家为了对这些特殊部门进行有效的监管，成立了独立的行业监管部门，比如：中国的银监会、证监会、保监会、电监会也分别对银行、证券、保险和电力进行垄断性的监管。

国防科工委对军工产品设备等军用国有资产进行有效的监管。

所有这些只是多元管理模式这座冰山的一角，多元化管理模式表现还有很多。

我国国有资产监管体制具有多级化的特点。

中央和地方国资委对经营性国有资产分别履行出资职责，中央和地方遵循“国家统一所有，政府分级监管”的原则，中央是一切国有企业的出资人代表，但仅仅直接管理部分国有企业，大部分国有企业由省、地、县三级地方政府管理。

正是因为我国国有资产管理体制具有多元多级的特点，它会给我国国有资产管理带来很多麻烦，不利于国有资产的保值增值。

因此，本文从国有资产管理多元代表体制现状入手，着重对经营性国有资产的管理模式和监督模式进行研究。

二、国有资产管理多元代表制度的缺陷2.1国有资产出资人多元代表的缺陷国有资产出资人代表多元化是我国国有资产管理体制的一大特点，出资人的多元化会引起很多问题。

第一，容易造成政资不分。

国资委监管不到的经营性国有资产往往是存在于某个事业性的组织中，是由原来的非经营性国有资产转化来的。

这些分布在旅游饮食服务业、房地产业、交通运输业、商贸流通业等一般性竞争领域的企业化管理事业单位具有双重身份，既是经营性公司又是事业单位，这就是所谓的两套班子一套人马。

国有企业法人代表由政府直接任命，拥有行政级别的“官位”，法人治理结构难以规范。

这种“官商”管理体制，一是导致行政事业性资产与经营性资产边界模糊，既不能用资产保值增值或效绩评价来实施监管，也不能按事业单位层层审批把关的办法保证国有资产不流失，难以形成适应市场运行规则的所有权与经营权相互制衡的两权关系。

二是对企业领导者缺乏约束与激励机制，企业领导人员没有感觉到巨大压力的存在，其对国有资产承担的责任仅仅是实物存在，而不管状态与效益如何，对国有资产经营流失不负责任[1]。

在高校中，承担股东代表职能的学校经营性国有资产监督管理机构，往往一身几任，以国有资产管理者、监督者和行政机关的身份同时出现，这就使得其在行使监督管理权中难免渗入行政权力，以行政权益替代经济效益，使得学校资产经营公司不能实现真正的“校企分开”，公司对经营性国有资产监督管理机构存在极大的依附性，无法真正拥有独立的人格。

第二，容易出现国有资产流失。

由于国有资产多元出资人的特点，使得国资委监管出现缺位现象，造成国有资产流失。

首先，以高校内的经营性国有资产为例。

有些高校把非经营性国有资产转为经营性国有资产作为校办企业的出资来源，却忽略事前的审批制度，事中的专项管理制度和事后的收益分配考核制度，这种弱化资产管理制度的现象，很容易造成管理活动的失效。

具体表现在：对非经营性国有资产转为经营性国有资产既不按规定办理审批手续，又忽视非经营性资产的价钱评估，使得高校投入校办企业的经营性国有资产的价值量难以计量从而导致产权主体模糊，产权归属不清，使经营性国有资产在管理源头上缺乏有效的监管。

经营性国有资产监督管理机构的收益没有和他们的工作绩效挂钩，他们有可能不以经济效益最大化为目标来选择资产经营公司的经营者。

同时经营性国有资产监督管理机构在公司运营中，不仅会出现滥用代理权，破坏企业治理独立性的情形，也会出现对资产经营公司的行为不加过问，不充分使用代理权的情形，造成股东地位架空[2]。

其次，容易出现内部人控制现象，造成国有资产的隐形流失。

内部人控制是阻碍国有资本控股公司运营质量提高的一个严重问题。

内部人控制是指经理人员为了使自己的利益在公司战略决策中得到充分的体现，而与职工共谋，对出资者进行有目的的欺瞒。

由于企业的经理人员和职工比出资者更了解企业情况，具有信息上的优势，因而前者被称为“内部人”，而后者相应的被称为“外部人”。

由于外部人监督内部人的信息成本过高，使外部人对内部人难以制约，企业内部人实际掌握了企业资产使用的剩余控制权和剩余索取权。

通常情况下，内部人控制表现在两个方面：一是在企业会计方面，经营者弄虚作假，盈利时瞒报，亏损时虚报，使资产经营公司的资产收益得不到正确的反映；二是企业经营者违规甚至违法进行投机交易，并在交易中高估收益、低估风险，这样容易造成资产流失，而经营公司对此却无能为力。

国有资产的所有者是全体人民，各个出资人为了谋取个人利益，达到利润最大化，不可避免的会利用职业便利造成国有资产的非正常流失。

2.2国有资产出资人多元代表的成因我国国有资产出资人多元化特点的形成主要有以下两个方面的原因。

第一，由我国的国情决定的。

在新中国成立初期，我国进行了国有资产管理的初步探索。

但因为当时我国各方面技术落后，在国有资产管理方面更是缺乏相应的人才和资源。

因此，在国有资产管理上我国照搬苏联模式，实行高度集中、排斥市场的计划经济体制，各种重要资源的配置决策权高度集中在中央人民政府。

随着社会生产力的进一步发展，这种国有资产管理体制已经成为束缚我国经济发展的枷锁。

因此，我国逐渐转变国有资产管理模式，在国有资产管理上进行尝试。

由于建国初期在国有资产管理上对苏联的依赖，使得我国国有资产管理相关实践经验缺乏，于是我国尝试着在各级政府各个部门设立国有资产管理部门。

正是这样的设置使得我国没有一个部门真正的对国有资产从资本投入、资产经营到资本收益、资本积累的全过程负责。

同样，由于众多部门都在行使一部分国有资产所有权，使得人民作为国有资产的所有权者失去了国有资产所有权的完整性和统一性。

也正是从这个时候开始，我国国有资产出资人开始出现多元化的迹象。

这种多元化的格局，妨碍了所有者权益的正常行使，妨碍了企业经营权的落实，使企业成为完全的政府附属物，不能依据市场需求组织经营管理活动。

到了2003 年，党的十六大召开，设立了国有资产监督管理委员会，根据全国人大的授权，统一履行国有资产所有者的职责，初步解决了原来财政、计划、经贸委、各主管部门都握有一部分国有资产产权管理职能，即政出多门、分散管理的问题。

大部分国有资产出资权收归国资委统一监管，才使这种出资人代表多元化状况得到缓解。

又经过 6 年的国有资产管理体制的改革探索，我国国有资产管理越来越完善，但由于历史遗留问题，国有资产出资人多元化局面的存在仍是不可避免的。

特别是在一些特殊领域，比如说由于行业特殊性，对少数公益性强、长期需要财政补贴的国有企业，如一些铁路路网、大型项目公司、大型军工公司，这类公司由于其性质特殊，承担着国家基础建设或国防建设的重任，因此有专门的机构对其行使进行监管，如铁道部、水利部等来行使产权，在国有资产管理体制建立初期暂时没有纳入国有资产监督管理委员会的管理范围，这样也可以减轻国资委缺少专业、行业经验的压力[3]。

因此，完善国有资产管理体制，解决国有资产出资人多元化的问题还需要一个过程。

第二，与对国有资产管理体制的认识过程有关。

最直接的就体现在国有资产法律建设方面。

当前，我国关于国有资产的法制建设正处在快速发展阶段。

《企业国有资产监督管理暂行条例》的出台让人们从中看出了一项重要立法精神,就是将国有资产监督管理机构明确界定为国有资产的出资人,解决了国有企业长期存在的所有者缺位问题。

尽管如此，国有资产监督管理机构在权利和权力之间，不可避免地会产生矛盾冲突。

经营性国有资产的出资人并没有全部收归于新建立的国有资产监督管理机构，国有资产出资人多元化的特征很明显。

在《企业国有资产法》出台之前，在理论界就展开了关于该法立法范围的讨论。

刘纪鹏认为“只要是经营性资产，不管是从自然资源还是行政资源中派生出来的，依据‘经营性’这一共同点，都可纳入立法范围。

”另外持反对意见的专家认为国有资产立法的范围越大，针对性和实用性就会越差。

专家经过多次讨论，最后把《企业国有资产法》定位为管理除金融资产以外的经营性国有资产的法律。

从两种意见的争论焦点和《企业国有资产法》的最终确立中我们可以看出，虽然人们对国有资产管理体制的认识在进一步的深入，但在立法上仍然没有统一管理经营性国有资产，使得国有资产出资人多元化还在继续。

在国有资产管理体制不断健全、完善过程中，虽然对国有资产出资人的认识是不断变化发展的，但我国若想建立起国有资产一元出资人体制还需一个较长的过程。

三、建立一元多级的出资人代表制度世界各国对国有资产管理都有一套具有本国特色的管理体制，其中以新加坡淡马锡模式最为突出。

谈马锡控股公司是新加坡政府于1972 年直接组建的、由国家直接控股的有限责任公司。

由于这是一个特殊公法人，公司的主管部门为国家财政部，董事会成员与总经理的任命要经共和国总统同意。

淡马锡公司实质上是新加坡在国有资产管理中设立的国有资产中间运营组织，它是介于国家和国有企业之间的资本经营组织形式。