政府投资项目如何深化项目法人责任制

摘要实行项目法人责任制是历史经验的积累,是建设管理体制改革的核心内容,是国家的政策要求.该文通过对项目法人责任制内涵、运作的阐述,分析在经营性项目实施中的意义.在对工程财务特征、经济学特征、项目管理特征充分分析的基础上,对项目法人责任制相关问题进行研究,分析项目法人的主体特征,明确责任主体和政府的职责定位,并对运行作模式进行了深入的探索.该文在分析研究现行项目法人责任制存在问题的基础上,就责任主体的明确、项目法人的主体特征、政府在项目中职责定位、运行模式的探索、流域机构在项目法人责任制的地位以及工程实施项目法人制的外部环境等方面进行了全面的论述。

关键词：项目法人责任制；项目法人；运行模式；建设项目AbstractThe project legal person responsibility system is the history of experience, construction is the core content of the reform of the management system, it is the policy of the country requirements. This article through to the project legal person responsibility system connotation, this operation, this paper analyzes the significance of project implementation in business. In financial characteristics of engineering, economics characteristics, project management features fully on the basis of analysis, relevant to the project legal person responsibility system, analyzes the main body of the project legal person characteristics, clear responsibility subject and the duty of the government to positioning, and the operation modes for deeper exploration of. Based on the analysis of present project legal person responsibility system research problems, and on the basis of the main responsibility is clear, the main body of the project legal person characteristics, the government in project duties, the mode of operation of the positioning exploration, basin organization in the status of legal person responsibility system project and project implementation project the external environment of resettlement in discussed comprehensively.Key words: The project legal person responsibility system; Project legal person; The mode of operation; Construction projects目录摘要 (1)ABSTRACT (2)目录 (3)1 绪论 (5)1.1引言 (5)1.2选题背景及意义 (5)2 建设项目法人责任制的主要内容 (6)2.1项目法人的基本概念 (6)2.2国家关于实行建设项目法人责任制的暂行规定 (7)3 工程建设项目法人责任制的必要性 (10)3.1建设项目的前期过程 (10)3.2建立现代科学的管理理念 (10)3.3缺乏客观性研究 (11)4 建设项目实行法人责任制的可能性 (12)4.1建设项目法人的确认 (12)4.2法人组织形式 (12)4.3建设项目法人与上级投资管理部门的关系 (13)5 项目法人责任制执行中出现的问题 (14)5.1项目法人责任制执行中出现的问题 (14)5.2项目推行项目法人责任制的必要性 (14)5.2.1 建设项目法人的形式 (14)5.2.2 项目法人的主要管理职责 (16)5.2.3 规范项目法人责任制 (17)5.2.4 建立考核和奖罚制度 (18)5.3项目法人责任制执行中问题产生的原因 (18)5.3.1 实行项目法人责任制存在的主要问题 (18)5.3.2 对实行项目法人责任制的认识不全面、不深刻 (19)5.3.3 项目法人组建不规范 (19)5.3.4 项目法人责任不到位，未成为责任主体 (20)5.3.5 有的项目法人行为不规范 (20)5.3.6 项目法人责任制思考 (20)6 项目法人责任制的改进 (22)6.1对项目法人责任制的建议 (22)6.2项目法人的主要管理职责改进 (23)6.2.1 项目法人管理职责 (23)6.2.2 项目法人与各方的关系改进 (23)6.2.3 有关部门的相对改进 (24)6.3项目公司成立后的改进 (25)6.4改进制度小结 (26)7 总结 (28)致谢 (29)参考文献 (30)1 绪论1.1 引言实行建设项目法人责任制是国务院文件已经明确的国家投资建设项目必选的管理方式，也是现代建设投资管理体制的一项重要内容。

重庆市政府投资项目法人责任制管理暂行办法第一条为进一步强化政府投资项目责任约束机制，规范项目法人行为，提高政府投资的经济效益和社会效益，根据《重庆市政府投资项目管理办法》（重庆市人民政府令第161号）等规定，制定本办法。

第二条本办法所称项目法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务，以建设项目为目的，从事项目管理的机构、单位或组织。

第三条项目法人责任制是项目法人对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。

项目法人可按《中华人民共和国公司法》规定，组建有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司。

第四条政府投资项目应当强化项目法人责任制。

自项目法人组建或启动项目前期工作，到组织生产经营阶段的各项建设管理活动，适用本办法。

政府投资项目法人包括以下情形：（一）全部或主要使用财政性资金，由国家机关、事业单位作为建设维护、生产经营、债务偿还等主体的项目，对应国家机关、事业单位为项目法人；（二）财政性资金作为项目资本金注入，由市属国有企业承担建设维护、生产经营、债务偿还等主体的项目，对应国有企业为项目法人；（三）符合本条第一项情形、且需履行基本建设程序的项目，应当实行建设管理代理制，由委托主体和建设管理代理机构按合同约定范围，共同行使项目法人职责。

集体经济组织承担的政府投资项目、政府和社会资本合作（PPP）项目，参照本办法执行。

第五条政府投资项目应当严格执行合同管理制，采用标准化合同格式，严格界定、规范约束各方权利和义务，重点约定双方违约条件和责任，防范管控好合同风险。

市级行业主管部门委托市属国有企业作为项目法人的，应当签订委托合同。

实行建设管理代理制的项目，项目法人应当与建设管理代理机构签订委托代理合同。

项目法人或建设管理代理机构与前期论证、勘察、设计、施工、监理、供货等工程建设参与单位，应当严格按照合同规定的标的、数量、价款、质量、安全、进度、工期等要求，全面履行各自义务，并承担相应的违约责任。

探讨政府投资建设项目管理中存在的问题及对策发布时间：2023-02-28T03:59:29.770Z 来源：《工程建设标准化》2022年10月第19期作者：范福荣[导读] 随着我国城镇化建设的不断推进，政府加大了对城市基础建设设施的资金投入范福荣广州市花都区公共建设项目管理中心摘要:随着我国城镇化建设的不断推进，政府加大了对城市基础建设设施的资金投入。

如何更高效、规范、科学的进行政府投资建设项目管理，是我们需要突破的重要课题。

基于此，本文主要对政府投资建设项目管理中存在的问题及对策进行分析与探讨，以供同仁参考。

关键词:政府投资；项目管理；管理问题；对策研究一、前言政府投资建设项目是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，发挥弥补市场失效、维护市场配置功能、调节国民经济运行的作用，投入资金转化为实物资产的行为和过程。

如：城市公共安全设施建设、保护和改善生态环境、重大产业结构调整优化、政府公共服务设施、基础设施建设等。

近年来随着我国的经济的持续发展，财政投资规模不断扩大，如何高效、规范、科学的进行政府投资项目管理，事关改革、稳定、发展大局。

二、政府投资建设项目管理方式存在的问题在通常情况下，政府投资项目的管理是由政府以及相关职能部门来实现的，而政府作为投资项目的业主方，其对于投资项目的资金决策、调拨等内容有着直接的管理权，同时由其对工程施工的全过程进行管理；在这种管理模式下，存在着较大的弊端，经常由于过于追求投资效益和规模而忽略对工程投资风险的控制；为了在短时间内获得最大的效益，不重视工程施工质量，随意缩短工期等。

具体问题还表现在以下几个方面：1.项目前期工作质量不高。

前期工作是整个项目实施工作的前提和基础。

现实中，不少项目单位都普遍存在“重实施、轻前期”的倾向：一是前期专项经费紧张，甚至没有前期工作专项经费，前期论证难以深入开展；二是重视程度不够，一些项目业主单位为了加快工程进度，一边搞设计、一边搞施工建设，给后期的项目建设带来很大隐患。

全面推行项目法人责任制加强项目管理促进水利建设事业健康发展近年来，随着国家对水利建设的加大投资，水利水电建设项目，特别是病险水库除险加固工程项目正分年度、分批进行立项建设。

今后一个时期，将是水利工程建设项目，特别是病险水库除险加固工作的一个黄金时期。

全面推行项目法人责任制，加强项目管理，对水利建设任务的实现有着现实的意义。

一、推行项目法人负责制项目法人作为建设项目的全面、具体负责者，项目建设的成败、建设目标的实现与否系于项目法人。

设置合理的项目管理机构，配备适宜、综合素质强的工作人员是项目管理工作有序、正常开展的前提。

项目法人责任制是水利工程管理体制的基本要求，符合社会主义市场经济发展的要求。

项目法人责任制要求项目法人对工程质量、进度、投资及安全全面负责。

水利工程建设项目周期长，地质及汛情等各种影响因素多，工程建设任务艰巨。

机构设置合理，工作人员得当是前提，还应大力全面推行项目法人负责制，给项目法人担责任、提要求，项目法人管理目标明确，各机构人员责权明确，工程建设目标才能实现。

针对呈贡县病险水库除险加固建设管理工作，呈贡县人民政府以呈政办通[2008]27、28号文通知分别成立呈贡县小型病险水库除险加固工程管理局和呈贡县中型病险水库除险加固工程管理局，管理局为项目法人单位，具体负责水库除险加固工作。

二、推行招标投标制建设项目管理，前期工作是非常重要且影响是最大的。

目前，项目的管理工作主要从招投标阶段开始，一直延续到施工阶段对质量、进度、投资及安全的管理。

水利工程建设项目招标投标，是一个全社会普遍关注的热门话题，是一个焦点。

伴着《中华人民共和国招标投标法》的贯彻实施，工程建设项目的招标投标管理工作上了一个新台阶。

目前，项目法人自行组织招投标工作的比例较少，较多项目委托有资质的招标代理机构进行招标投标工作。

通过招标投标选择优秀的监理、施工单位，对工程建设项目按预期建设目标实现起了巨大的作用。

作为项目法人应从利于工程管理的角度积极参与招投标工作。

■何谓“代建制” 2004年7⽉16⽇，国务院发布了《关于投资体制改⾰的决定》，其中第三部分就政府投资项⽬明确了“代建制”概念：对⾮经营性政府投资项⽬加快推⾏“代建制”，即通过招标等⽅式，选择专业化的项⽬管理单位负责建设实施，严格控制项⽬投资、质量和⼯期，竣⼯验收后移交给使⽤单位。

《关于投资体制改⾰的决定》为政府投资的⾮经营性项⽬的建设实施指明了⽅向，符合市场经济快速发展的客观趋势。

政府投资项⽬的分类范围 政府投资⼯程按照⼯程的性质，可以分为⾮经营性（公益性）政府投资⼯程和经营性政府投资⼯程。

⾮经营性（公益性）政府投资⼯程，是指政府投资的公益性项⽬及⽆经济回报的项⽬，如园林绿化、城市道路桥涵（指不收费的）、学校、医院、图书馆、科技馆、博物馆等公益性项⽬以及党政机关办公设施、司法机构设施等⽆经济回报的项⽬。

经营性政府投资⼯程，是指政府投资的可有⼀定经济回报的⼯程项⽬或者获得政府特许经营权的项⽬，如供⽔、供⽓、供热、垃圾污⽔处理和经批准可收费的道路、桥梁、隧道等。

政府投资⼯程的建设⽅式 建设部、发改委等五部委《关于加快建筑业改⾰与发展的若⼲意见》规定，对政府投资⼯程建设⽅式，改⾰的核⼼是建⽴权责明确、制约有效，专业化、社会化、市场化的建设项⽬组织实施⽅式。

有条件的地⽅也可以成⽴由专业技术⼈员组成的专门机构，负责政府投资⼯程项⽬的建设。

对⾮经营政府投资⼯程，应当通过招标选择具有项⽬管理能⼒的企业组织实施，竣⼯验收后移交给使⽤单位。

经营性政府投资⼯程项⽬的组织形式 对于经营性政府投资⼯程，建质〔2005〕119号规定，进⼀步健全项⽬法⼈责任制，积极采取⼯程总承包或⼯程项⽬管理等⽅式组织项⽬建设。

项⽬法⼈、建设单位和各类建设企业，按照合同约定对⼯程质量、⼯期和造价承担相应责任。

项⽬法⼈责任制即是项⽬法⼈对⼯程项⽬的策划、资⾦筹措、建设实施、⽣产经营、债务偿还和资产的保值增值等，实⾏全过程负责。

政府投资项目，简单地说，就是利用财政性资金进行投资形成的基本建设项目。

我国的政府投资项目，在国外，一般称为政府工程（Government Project），如美国；也有的国家和地区称为公共工程（Public Project），如日本和我国的香港等。

深圳市在政府文件中首次提出了政府投资项目的概念。

在该文件中政府投资项目定义为，利用市本级预算内资金、土地开发基金，以及其他财政性资金所进行的固定资产投资建设项目。

可见，政府投资项目较财政性基本建设资金投资项目的外延更宽泛、内涵更丰富。

我国政府投资项目管理存在的问题1、决策机制不完善。

目前我国政府投资项目决策方式主要是，个别领导说了算，善于争取多要点，形象工程突破程序加紧干，资金不足普撒胡椒面。

这样的决策方式，缺乏综合、长远和战略的规划考虑，难以做到正确把握投资机会、全面进行项目比选、科学论证可行方案，造成投资重点不突出，综合效益难显现。

2、投资主体缺位，管理主体模糊。

一般的竞争性领域的投资项目，其投资主体十分明确，而政府投资项目由于其资金来源姓公，其投资主体看似明确，实质上是投资主体缺位。

而在政府投资项目的管理上又表现为各自为政，多头管理，各负其责又不知谁最后负责，实质上是管理主体模糊。

3、管之过多与失之过宽并存。

政府投资项目与非政府投资项目有很大的差异，其中最核心是，非政府投资项目由于其资金来源为社会自有资金，具有内在的投资决策和风险约束机制；而政府投资项目由于其资金来源为财政或公共性资金，容易出现争要积极、投资无度等现象，这决定了对政府投资项目的管理方式不仅是外部监管，同时要建立内在的投资决策和风险约束机制。

而目前我国政府投资项目与非政府投资项目的管理方式类同。

它限制了一般企业性投资主体的投资自主权和积极性，弱化了政府投资项目的规范运作和监管力度。

造成了对企业等民间投资为主体的经济性、竞争性项目管之过多，而对政府投资项目又失之过宽。

4、项目法人责任制有待完善。

政府投资项目管理存在的问题及对策政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新的概念。

政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展, 使用财政性资金以及用财政性资金作为还贷来源或还贷担保的借贷性资金投资建设的项目。

随着中央扩大投资拉动内需政策的出台，我国每年投入上千亿资金用于道路、桥梁等基础性设施建设，投资规模的急剧扩大，给投资管理带来了新的考验。

因此采取有效措施加强政府投资项目的管理，对管好用好建设资金、提高政府投资效益具有非常现实而重要的意义。

一、政府投资项目管理现状近年来，彬县不断推进政府投资体制改革，积极在制度建设、项目前期、管理模式、项目融资等方面探索创新。

分析彬县政府投资项目管理现状，大致可归纳为以下几个特点：（一）项目投向，基本合理。

十一五以来，彬县政府投资基本上投向两大类：即城建、交通、水利等工程性基础设施和教育、卫生、体育及文化等社会性基础设施。

目前彬县政府投资项目行业主管部门大体上可分为两类：一类是常年项目建设的建设、交通、水利、教育等部门，另一类是非常年项目建设的卫生、文体、旅游等部门。

（二）资金拨付，方式多样。

项目建设资金拨付采用三种方式：一是列入年度投资计划的一般性项目，由行业主管部门提出申请，财政部门审核后，将资金拨到行业主管部门，再下拨给项目业主；二是重点建设项目，由项目业主向县政府提出申请，经财政部门审核、县政府领导批复后，财政部门将资金拨到项目业主，再支付给施工单位；三是直接支付方式。

由施工单位提出申请，监理单位核实，项目业主确认，报财政部门审核后，直接拨付给受款单位。

政府投资项目建设资金来源中，经营性项目以银行贷款为主，纯公益性项目由财政性资金承担。

（三）制度建设，探索创新。

近年来，彬县在政府投资项目管理上，无论是制度建设方面，还是项目融资方面，一直在努力创新探索。

相继出台了《彬县政府投资项目管理办法》、《彬县重大项目前期工作管理办法》、《彬县重点建设项目管理办法》等文件，使彬县政府投资项目管理有章可循。

事业建设项目实行法人责任制若干思考实行建设项目法人责任制是国务院文件已经明确的国家投资建设项目必选的管理方式，也是现代建设投资管理体制的一项重要内容。

因此，结合事业工程建设管理的实际，对实行法人责任制的有关问题以及在事业建设中的应用问题做些探讨，是非常必要的。

一、实行建设项目法人责任制是市场经济体制的客观需要长期以来，我国依照前苏联模式，对包括基本建设在内的各个领域全面实行一统化的计划管理体制，建设管理的各个要素完整的从属于行政计划体系的范畴。

随着社会主义市场经济体制的启动，建设投资格局及其管理内容发生了巨大的变化：在投资领域，由以前完全国家投资的单一方式，转变为项目投资主体多元化的复合方式;在经济关系方面，建设过程由原国资、国建、国管、国有、国营的单，纯行政关系，大部份转变为业主化、市场化的纯粹的经济契约关系;在项目管理方面，由于基本建设过程的各个经济要素不再单纯接受行政指令的影响，转为更多接受市场的调整，使建设项目管理非但不可能游离于市场经济之外，反而在两种经济体制转轨期间表现出其特有的复杂性;在社会环境方面，建设项目管理既处于全社会渐渐市场化、法制化、信息化总的发展趋势之中，又面临着市场机制不完善、法制不健全以及消极腐败的负面影响等问题。

以上四个方面的变化，加上国外投资者、承包商逐步参与我国的项目建设，促使我国必需加紧对国家投资项目的建设效益与建设管理责任问题进行研究，改革传统的建设项目管理方式，建立新的投资责任约束机制，使之尽快与国际通用管理方式接轨。

正是在这种环境下，国家计委对国家重点建设项目管理体制问题进行了积极的探索，并于1996年下发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，确定国有经营性基本建设大中型项目全面实行建设项目法人责任制，使我国的建设投资管理机制开头进人现代投资责任约束机制的轨道。

二、建设项目法人责任制的主要内容实行建设项目法人责任制的目的在于建立建设项目投资管理责任约束机制，规范项目法人的行为，明确项目法人的职责、权益和义务，提高建设项目的投资效益。

项目法人负责制管理办法总则第一条为了实行项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务等的全过程管理，规范项目法人的行为，提高项目投资效益和建设质量，保证又好又快完成建设项目，根据《关于进一步加强建设项目实行项目法人负责制的管理办法》（阳煤发[20XX年]569号文）的规定，制定本办法。

第二条本办法适合集团公司对我公司施行项目法人管理的新建、扩建、增能技改工程，和非本单位施工队伍施工并具备项目管理要素的自有资金工程。

第三条项目法人单位对建设项目的“安全、质量、工期、造价”四大控制全面负责，建立健全项目管理各项制度。

第四条为了加强领导、明确责任，确保各类工程规范运作，成立工程管理委员会，由总经理任主任，各专业分管领导任副主任，生产、机电、通风、经营、纪检等部门领导任成员。

按照《关于进一步加强建设项目实行项目法人负责制的管理办法》（阳煤发[20XX年]569号文）的要求，由分管经营领导负责项目管理，总经理助理负责具体业务。

工程部业务独立于经营管理部，负责工程的前期管理、施工管理、工程预算审批、工程验收决算、工程统计报量、工程资料归档。

牵头办理工程的招投标手续，生产部、机电动力部、通风部等业务部室负责各自专业招投标事项。

经营管理部负责工程核算、工程合同、工程付款。

第二章项目的前期阶段第五条工程计划管理执行《工程管理暂行办法》（阳煤长[20XX年]50号文）第五条的规定。

第六条严格执行《阳煤集团建设项目前期勘察设计管理办法》（阳煤计字［20XX年］483号文）和《关于规范阳煤集团生产矿井新增安全出口及风井建设项目审批程序的通知》（阳煤发[20XX年]570号文）的规定，通过招标方式委托资质合格的单位进行项目工程的可行性研究报告、初步设计及施工图设计等前期勘察设计工作。

工程部牵头办理项目工程勘察、设计、监理委托，相关业务部室负责专业审查、沟通并在委托书上签署意见。

第七条项目法人单位的主要领导是项目核准探矿权、地质报告、矿产资源等相关前期证照手续办理工作的第一责任人。

如何加强对政府投资项目监督管理加强对政府投资项目监督管理，是从源头上治理腐败的一项重要工作。

为了有效地发挥好政府投资项目效益，近年来我市纪检监察系统进行了认真的调查，制定了操作性较强的试行办法，对如何加强政府投资项目监督管理做了卓有成效的探索。

这里指的政府投资项目，是属于全部或部分使用财政性资金进行投资建设的基础性和公益性项目、新农村建设项目、支持产业结构调整优化项目、促进技术进步、行政事业单位投资和国有土地储备整理、“金土地”工程及地质灾害防治项目等。

一、强化管理责任明确项目责任主体，强化项目管理责任，是加强政府投资项目监督管理的重要前提。

（一）落实项目审批责任。

首先，明确责任主体。

项目审批、核准、备案及转报项目审核（以下简称“项目审批”）的责任主体为项目审批部门，与项目建设有关的选址、环评、用地、水保、安全等审批的责任主体为相关职能部门，报送资料真伪的责任主体为项目单位及编制单位。

其次，确定公示听证时间。

项目审批部门应在项目审批前10日，将政府投资重大项目的基本情况在当地媒体上公示，并进行听证。

新农村建设项目在报送前必须经村民大会表决通过并建立档案备查。

第三，规范审批程序。

经公示、听证或表决通过的拟立项目，由项目审批部门组织专家评审或委托咨询机构评估后，按规定程序和权限集体研究审批，然后将项目审批文件抄送有关部门。

（二）落实项目实施责任。

首先，明确招标责任主体。

项目招标的责任主体为招标人，核准招标方案的责任主体为项目审批部门。

其次，明确实施主体责任。

项目实施的责任主体为项目业主或代建单位。

实行项目法人负责制和项目建设终身责任制，推行项目代建制。

业主或代建单位对项目申报、招标、合同签订及履行、项目建设、资金使用、工程质量及进度、竣工验收、安全生产等全过程负责。

第三，落实领导责任。

项目组织领导的责任主体为各级政府及项目主管部门。

施工合同签订、审查和监督的责任主体分别为业主、财政、审计和行业主管部门。

浅谈政府投资工程的项目管理模式的改革与完善摘要：随着经济的发展，各地区的政府性工程逐年增多，投资业逐渐增大，政府工程能否顺利完成，发挥预期的投资效益，对各地区经济和社会发展具有重要影响。

然而，传统的政府投资工程管理模式已经不能适应时代发展的新要求，政府投资工程管理方式的改革迫在眉睫。

本文将简要介绍一下现行政府投资工程管理方式的弊病并对政府投资工程的项目管理模式的改革与完善提出几点建议。

关键词：政府工程项目管理一、政府投资工程的特点及管理方式改革的目标1、典型的政府性工程，主要有五个特点：1.1、项目的实施对地方的经济社会发展有重大影响。

1.2、管理严格，必须执行国家、省、市政府性投资有关规定，执行国家建设程序，执行国家工程建设各项管理制度。

政府监督和管理部门比一般工程多，报批事项多。

1.3、易受社会各界舆论的关注，由于政府投资项目大多涉及到社会公众文化和生活的各个方面又是地方财政资金投入，理所当然成为社会舆论关注的焦点。

1.4、项目的组织协调工作量大，由于政府性群组工程项目众多，分布面广、牵涉部门多，组织实施过程中协调工作量巨大。

1.5、单项工程投资额大，且大多数项目为非盈利性公益性项目。

2、政府投资工程管理方式改革的目标随着改革开放的深入和市场经济的发展，在新的历史条件下，政府投资工程管理方式也有着全新的改革目标，就是在我国初步建立起符合政府工程采购的国际惯例，符合我国国情，职责明确、权力制衡、依法行事、科学规范的政府投资工程建设管理制度和运行机制，实现政府工程的投资决策部门、资金拨付部门、建设实施机构、建筑市场监管机构、建设项目使用单位的各司其职和相互制衡;建立起非经营性的政府投资工程。

二、现行政府投资工程管理方式的弊病目前，我国现行的政府投资工程管理方式基本上是沿袭了计划经济高度集中的市场管理方式，本质是计划经济体制下政府的政企、政事不分、高度集权和自我服务，其主要特征是投资、建设、监管使用这四种不同的主体混为一体或相互混为一体。

地方政府投资项目法人责任制权力规制问题及对策摘要：地方政府投资项目法人责任制的权力规制至为关键，本文将从项目法人的职责配置不明确、项目法人的权力实体规制乏力和项目法人的权力行使程序任性着手，具体分析权力规制存在的问题及相应对策。

关键词：地方政府；投资项目；法人责任制；权力规制一、地方政府投资项目法人责任制的基本含义所谓地方政府投资建设项目法人责任制，是指项目法人对地方政府投资建设项目的策划、资金筹措、建设实施、生产运营、竣工验收，实行全过程负责的项目管理制度。

它是针对地方政府投资经营性项目而言的。

浙江省人民政府颁布的《浙江省政府投资项目管理办法》第三十一条：政府投资项目应当组建项目法人，负责项目的建设、管理和运营。

项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司等形式。

二、地方政府项目法人责任制的权力规制分析1.项目法人的职责配置不明确项目法人责任制与《公司法》有规范上的不同，多数项目法人都不是公司。

现在地方政府投资的非经营性基础设施项目的项目法人往往是在项目可行性研究报告经批准后才正式组建，有的甚至要拖到投资已下达到主管部门。

不少项目法人脱胎于已经存在的单位，这样必然受到原来单位的政府管理机构、原来单位、曾经相关的事业单位的约束，地方政府投资项目的职责和责任难以分清。

项目法人的人事权利往往还是习惯性地任由原有单位保留，各管理人员的选定相应还是原有单位确定，管理人员的人事关系一般保持不变，这种临时的项目式人事关系维大约一年左右，投资项目建设完成就恢复原状，依照原有人事关系各自回到原来单位，更甚的是有的项目法人直接和原有单位合并一处。

这种情形下设立而成的项目法人，跟《公司法》针对股份有限公司和股份有限公司设立和组织机构的规定相差甚远，根本不满足成为有限责任公司的条件，只能是一个依附于政府和原有单位等职责配置模糊的临时机构。

海南省人民政府《政府投资项目法人责任制管理办法》（琼府[2004]55号）第六条：项目法人应当建立预算、进度、质量三大控制体系，切实提高政府投资项目效益。

依托“代建制”，落实政府投资工程项目法人责任制甘文成（湛江市基础设施建设投资有限责任公司）[摘要]本文通过分析政府投资工程实施项目法人责任制存在的缺陷，提出了依托“代建制”组建项目投资法人和项目建设法人来落实和完善政府投资工程项目法人责任制的有效措施。

[关键词]政府投资工程；项目法人责任制；代建制；随着经济的不断发展，各地政府都在不断改善城市投资环境，提升城市品位，进行大规模基础设施建设，使得建设资金需求急速膨胀。

如何利用有限的建设资金进一步发展城市经济，改善城市面貌，就成了政府一大难题。

其实，政府除了要想方设法筹集建设资金，还必须在政府投资工程上建立健全的项目管理机制，实现专业化建设管理，从而有效控制投资、质量和进度，提高管理水平和投资效益，确保建设资金得到充分有效的利用。

1、政府投资工程项目法人责任制执行过程中问题凸现政府投资工程作为政府实践其职能的一种重要手段，在国民经济活动中起着非常重要的作用。

投资是经济增长的基本推动力，政府在发展经济的同时加大对城市基础设施和市政公用设施的投资力度是必要的，但必须按照投资效益最大化和建设成本最小化原则，实行城市建设职责分工，进一步完善政府投资工程项目法人责任制和明晰建设参与各方的权、责、利，形成既有利于提高投资效益，又能保障城市快速发展的工程项目建设管理体制。

早在1996年，国家计委就制定颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，要求经营性政府投资项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。

然而，我国政府投资工程实施的项目法人责任制还存在相当大的问题：首先是落实不到位，由于部门间利益关系，对于政府投资工程（尤其是非经营性的），各部门各自为战，仍然保持着通过一次性临时机构或常设基建处室进行建设管理，管理水平低下，造成大量的物力、人力和财力的浪费；其次是与公司法有冲突，多数项目法人是在项目可行性研究报告经批准（有的甚至投资已下达到主管部门）后才正式组建，而且大多数都不是公司，而是原有单位成立的临时机构，没有资本金；第三是违背了项目法人责任制的本质，我国政府投资工程的项目法人责任制实质上是行政领导责任制，资金的筹措和使用具有极强的计划性，各级政府在项目建设中起着决定性的作用，项目法人的领导班子大多数由各级行政领导和主管部门负责人组成，项目管理仍然是以行政手段为主，辅以经济手段；第四是项目法人难以履行应有的职权，在政府行政干扰下，项目法人没有独立的投资决策权，不具备资金的自我积累能力和向外部融资的能力，项目建成后没有收益权和所有权等。

海南省《政府投资项目法人责任制管理办法》第一条为了建立政府投资项目责任约束机制，规范政府投资项目法人(以下简称项目法人)的行为，明确项目法人的责、权、利，切实提高政府投资效益，根据国家和海南省人民政府《关于规范政府投资项目管理的规定》，制定本办法。

第二条项目法人责任制是指项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责的一种项目管理制度。

第三条项目法人在项目实施过程中，应当遵守规划、环保、土地、劳动、安全、消防、建筑等有关法律法规，并依法办理有关行政许可手续。

第四条项目法人在项目策划和实施过程中，应当遵守国家有关法律法规和海南省人民政府《关于规范政府投资项目管理的规定》中所规定的建设程序。

第五条除涉及国家安全、国家秘密的项目外，其他项目的项目名称、项目法人和代建单位名称、法定代表人姓名、建设内容、建设标准、建设年限、项目总投资及资金来源等事项应当在《海南日报》、《海南省人民政府网站》上公示，接受公众监督。

第六条项目法人应当建立预算、进度、质量三大控制体系，切实提高政府投资项目效益。

(一)项目法人应当建立健全建设资金管理和使用的各项规章制度。

严格执行财经纪律，防止和杜绝各种不合理开支及乱收费、乱摊派；加强“概算、预算、决算”管理，做到设计有概算，施工有预算，竣工有决算；认真编制财务计划，合理分配和使用资金。

(二)项目法人在合理的工期内，应当制定工程进度计划和进度控制方案，严格按照批准的建设内容精心组织实施，不得擅自变更。

项目法人在项目实施过程中，严禁搞边勘察、边设计、边施工的“三边”工程。

(三)项目法人应当建立健全工程质量管理制度，落实工程质量领导责任制。

建立健全现场质量自检体系，对工程的重要结构部位和隐蔽工程应当建立质量预检和复检制度。

项目法人认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准或合同约定的，应当要求施工企业及时改正。

项目法人发现工程设计不符合工程质量标准或合同约定的质量要求的，应当要求设计单位及时改正。

项目法人责任制随着经济社会发展的加速，项目法人责任制也成为了非常重要的话题之一。

它是指：根据国家法律规定，为实现某一特定项目的目标而创立的临时机构，项目法人的责任可以划分为法律责任和道德责任。

项目法人责任制存在的意义在于：一是合理分配法律责任，可以有效地维护被责任归属者的合法权益；二是有效地确定项目法人和关联方对项目承担的责任，改善社会公平和促进社会进步；三是增强项目法人的责任意识，促进项目法人有效果地承担社会责任和维护公共利益；四是健全项目法人责任制度，提高项目法人的依法行政水平以及公民的法律保护能力。

项目法人责任制的规范化实施，对有效的实现国家管理职能和维护公共利益具有重大意义。

因此，在全面实施项目法人责任制之前，应先采取必要的法律和政策措施，包括以下几个方面：首先，应制定项目法人责任制的完善法律法规。

应建立一套完善的项目法人责任制，重点对项目法人、责任归属者和其他关联方分别作出清晰的规定，明确项目法人责任、权利、义务和禁止性规定等；其次，应重视加强项目法人责任制的法律教育和公众宣传。

要加强对项目法人和责任归属者的法律教育，让他们能够正确理解和尊重项目法人责任制；要大力开展宣传活动，让公众对项目法人责任制有清楚的认识，以更好地提升项目法人责任制的实施程度；第三，应切实做好项目法人责任制的细化设计。

要健全责任归属者认定、违约责任承担、责任权利行使、责任补偿等制度，使项目法人责任制的有效实施，有利于项目的高效完成；最后，应加强项目法人责任制的监督执行。

应设立专门的监督机构，对项目法人责任制的实施情况进行全方位的监督，并给予警告、纠正和处理，以确保责任制真正落实到位。

总之，项目法人责任制无论是在发挥法律责任、遵守道德责任，还是在实现高效运作、促进公共利益等方面，都发挥着重要的作用。

因此，要想有效实施项目法人责任制，必须采取有力的措施，包括制定合理的法律法规、加强法律宣传和教育、健全细化设计和监督执行等措施，以期达到项目法人责任制的科学实施与有效发挥。

政府投资项目如何深化项目法人责任制政府投资项目如何深化项目法人责任制在建筑行业上，违法违规行为十分突出，欺诈腐败现象层出不尽，工程事故时有发生，为了规范整顿建筑市场，建立健全的工程项目管理机制，对于工程项目就有必要实施项目法人责任制。

而根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，为解决政府投资项目“各自为政，多头管理”、“各负其责”又“不知谁最后负责”的弊端，政府投资项目也需要实行项目法人责任制。

政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。

政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在国民经济活动中起着非常重要的作用。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立、发展和完善，我国采用积极的货币政策和扩大内需等政策措施后，固定资产投资规模空前巨大。

目前我国每年的全社会固定资产投资为3万亿元，其中“政府投资工程”就占到约10%，达到3500亿元左右。

投资是经济增长的基本推动力，各地在发展经济的同时加大了对城市基础设施建设和市政公用设施维护工程的投资力度，按照投资效益最大化和建设成本最小化原则，有必要实行城市建设职责分工，逐步改变以工程指挥部（筹建处）形式和由建设单位组织管理项目实施的传统建设体制，全面推行项目法人责任制，进一步明晰建设参与各方的权、责、利，初步形成既有利于提高投资效益，又能保障城市快速发展的项目建设体制。

按照国家计委计建设〔1996〕673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性政府投资项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。

项目法人质量责任制度1、项目法人要严格按照国家法律、法规执行项目质量管理有关文件，组建相应的建设质量管理领导小组，建立开发项目质量管理责任制。

项目法人是开发项目质量的全权负责人，必须亲自抓质量管理工作。

2、项目法人要根据国家法律、法规，组织制定项目施工招投标制度、材料（设备）采购、合同管理、质量管理奖惩制度等制度的编制并组织实施。

3、项目法人要组织制定开发项目的质量模板和质量计划。

把质量目标、质量计划进行层层分解，按质量计划和实施步骤层层落实，一直落实到末端。

每一层次职责、权限、资源分配以及保证质量的措施都予以明确。

质量管理计划要简明扼要，重点突出,具有可操作性。

4、项目法人要建立开发项目工作成果的质量评审制度。

建立评审制度是保证和提高开发项目管理成果质量的重要手段,也是对下属及合作单位的奖惩依据。

项目直接主管负责人质量责任制度1、项目质量主管负责人是项目质量主管直接责任人,在大兴区建局授权范围内组建项目质量管理班子。

2、项目主管负责人要定期组织召开本单位和监理单位、施工企业质量管理小组会议，将每一项质量管理工作直接划分到责任人，确保各分部分项质量合格.3、组织项目全体人员制定质量策划，制定项目质量目标，执行质量体系文件，负责对施工申报的各种质量文件的审查。

4、负责知道和监督对不合格报告、各种纠正和预防措施的实施。

5、负责组织新技术、新工艺在项目上的实施和推广应用，及时作出科学的总结。

6、加强工作专班内外协调,加强甲供材料、设备的供给，保证工期和质量要求，满足合同需要。

7、制定战略性计划，确保项目安全、质量、工期关键目标的实现。

8、完善内部基础管理，指导下属员工工作，分配合理,奖优罚劣。

项目质量管理机构责任追究制度为了工程项目质量管理、监督,保证工程质量,保护人民生命和财产的安全，根据《中华人民共和国建筑法》、国务院《建设工程质量管理条例》、《中华人民共和国安全生产法》等文件,制定本规定.●建设工程质量管理单位的责任和义务➢要按规定通过招标选择勘察、设计、施工、监理单位和采购与工程建设有关的重要设备和材料。