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国 内 动 态建筑市场与招标投标 4/201932住房和城乡建设部办公厅 国家发展改革委办公厅关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函 住建部官网发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》。
这也是此办法继2017年后的第二次征求意见。
此次《征求意见稿》主要有以下变动内容：第五条：（监督管理部门）新增：国务院投资主管部门依据投资项目审批、核准、备案的相关法律法规履行相应监督管理职责。
县级以上地方人民政府投资主管部门依据投资项目审批、核准、备案的相关法律法规履行相应监督管理职责。
第七条（发包阶段和条件）新增：建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或备案程序。
第十条（工程总承包单位条件）修改：政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，不得成为该项目的工程总承包单位。
（旧：招标人公开发包前完成的可行性研究报告、勘察设计文件的，发包前的可行性研究报告编制单位、勘察设计文件编制单位可以参与工程总承包项目的投标。
） 第十二条（评标委员会组成）新增：评标委员会应当依照法律规定和项目特点，由建设单位代表、具有工程总承包项目管理经验的专家，以及从事设计、施工、造价等方面的专家组成。
（旧：评标委员会的专家成员应当依照项目特点由具备工程总承包项目经理经验以及从事设计、采购、施工管理、造价等方面的专家组成。
）第十四条（合同价格形式）修改：企业投资项目的工程总承包项目宜采用总价合同（旧：固定价格合同）第十六条（工程总承包单位的组织机构）新增：工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目设计管理、采购管理、施工管理、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护等工程总承包综合管理能力。
第二十一条（工程总承包单位的分包二）新增：建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定不得分包的内容。
第二十四条（质量责任）新增：建设单位不得迫使工程总承包单位以低于成本的价格竞标，不得明示或暗示工程总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量，不得明示或暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。
2020年工程总承包管理办法近日，住建部、发展改革委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。
历经两年时间、两次征求意见，这一《办法》的出台，有望为工程总承包多个重要领域的发展指导方向。
该办法自2020年3月1日起施行。
与第二次《征求意见稿》相比，此次正式出台的《总承包管理办法》，主要有以下几点变动：1.总承包方式适用上，赋予建设方更大自主权；《办法》第二章第六条规定：“建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。
”这与上一版《征求意见稿》中“装配式建筑原则上采用工程总承包方式。
鼓励政府投资项目采用工程总承包方式。
建设范围、建设规模、建设标准、功能要求等前期条件明确的项目，适宜采用工程总承包方式。
”相比，大大简化，并拥有更多自主空间。
这体现出有关部门希望通过总承包自身的优势而非行政规定将其推广。
2.明确支持联合体承接总承包项目《办法》第二章第十条规定：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。
”此前，工程总承包是否可以联合体的形式承接，两次征求意见稿中都未有提到。
同时在现实中，各地方制定的实施意见中有两种完全不同的观点，有的地方允许，但还有的地方，例如吉林，只允许设计或施工中的一家，不允许联合体。
此次新规出台，无疑将统一各地对于联合体承接总包项目合规性的认识。
3.前期设计单位可以参加工程总承包《办法》第二章第十条规定：政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。
政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。
其中标红部分是相较于上一次《征求意见稿》中新增的部分。
这意味着在政府投资项目中，前期设计单位也可以参与总包项目投标了。
浅谈政府投资EPC项目计价模式的选择摘要：EPC项目是指承包单位按照合同的约定，对工程设计、采购、施工等工作实行总承包。
EPC模式，有利于提高工程建设质量水平，提升劳动生产效率；有利于推进工程建设领域供给侧结构性改革，推动建筑业转型升级；有利于壮大实体经济，促进经济社会可持续发展。
一、政策背景2016年5月，住建部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，提出要大力推进工程总承包，发包人应当优先采用工程总承包模式，政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。
2017年2月，国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，提出加快推行工程总承包，政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。
2018年12月，住建部发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范（征求意见稿）》，提出要规范建设项目工程总承包计价行为，促进工程总承包健康发展。
2019年12月，住建部办公厅、国家发改委办公厅发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，明确建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。
企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。
2020年7月，住建部发布《推动智能建造与建筑工业化协同发展的指导意见》，提出逐步形成以工程总承包企业为核心、相关领先企业深度参与的开放型产业体系。
2021年1月，住建部发布《建设项目工程总承包合同（示范文本）》，为指导建设项目工程总承包合同当事人的签约行为，维护合同当事人的合法权益，起到积极作用。
二、EPC项目存在的问题《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》中提出：采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。
故本文所讨论的计价模式均为初步设计以后实施的EPC项目。
（一）EPC模式实际形同虚设。
EPC模式强调设计阶段与施工阶段的融合和衔接，从而对工程进度、成本和质量进行有效控制。
政策解读《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》解读文/德恒成都律师事务所引言2019年12月23日，中华人民共和国住 房和城乡建设部（以下简称“住建部”）、中华人 民共和国国家发展和改革委员会（以下简称 “发改委”）联合颁布了《房屋建筑和市政基础 设施项目工程总承包管理办法》（以下简称“本 办法”），本办法定于2020年3月1H起开始 施行。
本办法从起草到正式颁布历经了两年时 间，期间公开向全社会征求意见，最终颁布的 官方正式版本从征求意见稿的五章三十八条 缩减为四章二十八条，包括了总则、工程总承 包项目的发包和承包、工程总承包项目实施、附则。
作为房屋建筑和市政基础设施项目工程 总承包领域的规范性、指导性文件，本办法将 对建设单位、工程总承包企业、设计单位、施工 企业、专业分包企业等从事房屋建筑和市政基 础设施项目工程总承包活动的主体规范管理 以及调整经营模式具有重要意义；同时，对律 师如何为工程总承包提供专业法律服务也提 出了新的挑战。
为了便于理解本办法，北京德恒(成都)律 师事务所地产建设法律事务部作为工程领域的专业化律师团队，在第一时间对本办法进行 了全面解读，供建设单位、工程总承包企业、设计单位、施工企业、专业分包企业以及从事建 设工程专业的律师学习、参考与探讨使用。
第_条(制定目的、依据）为规范房屋建 筑和市政基础设施项目工程总承包活动，提升 工程建设质量和效益，根据相关法律法规，制 定本办法。
1.条文解读（1)本条主要规定了本办法 的制订目的，具体包括:a.规范房屋建筑和市 政基础设施项目的T.程总承包全过程活动;h.提升工程质量;r.实现工程项目各方主体的经 济效益和社会效益。
（2 )在2016年住建部发布 《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》[建市（2016)93号]以及2017年国务院发 布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》[国办发(2017 )19号]之后，工程总承包在2017年 进入了快速发展阶段。
《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》已经于2020年3月1日施行，下面是我自己总结的一些要点，一起学习，一起进步。
一、对于工程总承包的定义：“第三条本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。
”，定义中指出了总分包的两种形式：工程设计+采购+施工或工程设计+施工；二、规定了工程总承包的监督管理部门：“第五条国务院住房和城乡建设主管部门对全国房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施监督管理。
国务院发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责。
县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包（以下简称工程总承包）活动的监督管理。
县级以上地方人民政府发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规在本行政区域内履行相应的管理职责。
”；三、规定了何种项目适合于工程总承包模式：“第六条建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。
”，不再强调政府投资项目必须采用工程总承包模式；四、规定了采用工程总承包模式的先决条件：“第七条建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。
采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。
采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。
”，按照企业投资和政府投资两类分别规定了进行工程总承包前应具备的条件：企业投资项目需要取得核准或者备案，政府投资项目需要完成初步设计的审批；五、对总承包单位资质的要求：“第十条工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。
住房和城乡建设部、国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知文章属性•【制定机关】住房和城乡建设部,国家发展和改革委员会•【公布日期】2019.12.23•【文号】建市规〔2019〕12号•【施行日期】2020.03.01•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】建筑市场监管正文住房和城乡建设部国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知建市规〔2019〕12号各省、自治区住房和城乡建设厅、发展改革委，直辖市住房和城乡建设（管）委、发展改革委，北京市规划和自然资源委，新疆生产建设兵团住房和城乡建设局、发展改革委，计划单列市住房和城乡建设局、发展改革委：为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），住房和城乡建设部、国家发展改革委制定了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。
现印发给你们，请结合本地区实际，认真贯彻执行。
中华人民共和国住房和城乡建设部中华人民共和国国家发展和改革委员会2019年12月23日房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法第一章总则第一条为规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，提升工程建设质量和效益，根据相关法律法规，制定本办法。
第二条从事房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，实施对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动的监督管理，适用本办法。
第三条本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。
第四条工程总承包活动应当遵循合法、公平、诚实守信的原则，合理分担风险，保证工程质量和安全，节约能源，保护生态环境，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。
验收”“暂时没钱”“再等等，下个月一定给你”。
拿不到工程款，雪上加霜的事情接踵而至，工人要生活，要工资。
不发工资行不行？跑路行不行？肯定都不行。
很多工人跟包工头都是乡里乡亲的，时间一长肯定被工人指着鼻子骂，还连累家人。
而且就算携家带口的跑路，法律也不会放过咱。
那怎么办呢？又跑去借钱或者借高利贷，把工人的工资给结了。
3、一个字“亏”就这样欠了两屁股债。
日子一天天过去，利息越来越多，压的喘不过气。
无奈之下，只好加快催款的频率，可是一样无济于事，一个月两个月过去了，一年两年过去了，依然没拿到钱。
最后只好撕破脸，把甲方告上法院，拿起法律武器维权。
顺利点的很快打赢了官司也拿到了工程款，可是这笔钱或许还不够还高利贷。
因此，很多踩过这个坑的朋友都不愿意接垫资工程，再大的利润也不干。
在目前的大背景下，很多新建项目要求垫资施工；部分政府的项目还存在要求垫资施工，以审计名义拖延支付工程款。
对于施工单位而言，苦不堪言，垫资是很多施工单位倒闭的罪魁祸首！国务院明文规定：政府项目不得垫资施工！2019年5月5日，国务院公布了《政府投资条例》，自2019年7月1日起施行。
这距离该条例公布征求意见稿已经过去了9年，堪称“九年磨一剑”的大制作。
该《条例》是我国政府投资领域第一部行政法规，其中第22条明确规定：“政府投资项目不得由施工单位垫资建设。
”这次由国务院出台行政法规加以禁止“工程垫资”，其效力不是部委的通知可比的。
1、政府投资项目不得由施工单位垫资建设。
2、政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。
（来源：工程建设领域信息公开平台）住建部、发改委发布《工程总承包管理办法》分包不免除总包安全责任！住建部官网发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》。
这也是此办法继2017年后的第二次征求意见。
此次《征求意见稿》主要有以下变动内容：第五条：（监督管理部门）新增：国务院投资主管部门依据投资项目审批、核准、备案的相关法律法规履行相应监督管理职责。
住建部：正式发布《工程总承包管理办法》2020年3月1日起施行在2019年5月征询意见后，住房和城乡建设部、国家发展改革委在2020年元旦前一日印发了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。
该《管理办法》将于2020年3月1日起正式施行。
该《办法》明确规定，主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分，风险由建设单位承担。
建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。
建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。
《管理办法》适用于从事房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，以及实施对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动的监督管理。
重点如下：建设单位承担的风险：主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；不可抗力造成的工程费用和工期的变化。
具体风险分担内容由双方在合同中约定。
建设单位不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。
施工、设计资质可互认：鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。
完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。
鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。
工程总承包单位：同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质。
或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。
设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位。
工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。
招投标：采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。
工程总承包项下“采购供应商”的法律规制及风险防范我国自１９８４年国务院出台《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出要推行工程总承包建设项目以来，工程总承包模式历经３０余年的发展，在房屋建筑、电力水利、交通运输、通讯等领域取得了不少成绩，合同额及营业额均连年快速递增。
２０１９年１２月２３日，国家住建部和发改委正式发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（下简称“《管理办法》”），该办法自２０２０年３月１日起正式施行，有力推动了工程总承包管理的法治化进程，工程总承包也势必将迈入高速发展的新阶段。
《管理办法》第三条规定：“本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实现总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。
”由该条对工程总承包所下的定义可见，设计、采购和施工位列同一维度，而实际情况是：国内承包商在工程总承包的实践中，明显对设计、施工环节相对熟悉，对采购却存在着认识不清、管理混乱、风险频发等诸多问题。
工程总承包中的采购囊括了工程中所需的一般材料及设备采购，其重点是对大宗材料、设备，尤其是特种设备、定制设备的采购管理。
供应商作为采购中的重要环节，其是否需要具备相应的资格条件以及在工程总承包中适用何种法律关系，在理论和实践中还较为模糊。
针对上述问题，本文拟通过梳理和探讨为读者厘清相关内容及法律关系，以便提高采购管理效率，选择合理的合同风险分担方式。
一、工程总承包中采购的特点和供应商带来的采购问题工程总承包项目中的采购一般涵盖了材料设备等物资采购、工程机械采购、物流服务采购、相关设备的监造、清关、认证等专业代理服务采购，以２０１７版ＦＩＤＩＣ合同《设计采购施工（ＥＰＣ）／交钥匙工程合同条件》（下称“银皮书”）为例，第８．３款【进度计划】第Ｃ项：“承包商计划实施工程的顺序，包括设计的每个阶段的预期时点，编制和提交承包商文件、采购、制造、检验、货物运达现场、施工、安装（大型设备）、安装以及任何指定分包商的工作（如第４．５款【指定分包商】所定义的）、试验、调试和试运行。
住房城乡建设部办公厅关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范（征求意见稿）意
见的函
文章属性
•【公布机关】住房和城乡建设部
•【公布日期】2018.12.12
•【分类】征求意见稿
正文
住房城乡建设部办公厅关于征求
房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范（征
求意见稿）意见的函
建办标函〔2018〕726号
各省、自治区住房城乡建设厅，直辖市建委，国务院有关部门办公厅（室）：为贯彻落实《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），推进工程总承包，我部组织起草了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范（征求意见稿）》，现送你们征求意见，请于2018年12月31日前将意见函告我部标准定额司。
征求意见稿可登陆住房城乡建设部门户网站征求意见栏目检索下载。
联系人：***************
邮箱：****************.cn
中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅
2018年12月12日附件:房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范（征求意见稿）。
