姜明安《行政法与行政诉讼法》教材精讲(行政诉讼程序)【圣才出品】

第二十九章行政诉讼的法律适用29.1 本章要点■行政诉讼法律适用概述■行政诉讼法律适用规则■行政诉讼审判规范冲突规则■行政诉讼法律适用问题的必然拓展29.2 重点难点导学一、行政诉讼法律适用概述（一）行政诉讼法律适用的含义及特点1．含义行政诉讼法律适用，是指人民法院在审理行政案件，审查具体行政行为合法性的过程中，具体运用法律规则作出裁判的活动。

行政诉讼法律适用有广义和狭义之分。

广义的行政诉讼法律适用贯穿于行政诉讼全过程，是法院依据法律规范处理行政纠纷时所进行的各种活动的总和；狭义的行政诉讼法律适用，仅指行政诉讼过程中，在进入案件审理阶段后，法院选择适用具体法律规范于特定案件事实，判断具体行政行为合法性的特定过程和活动。

2．分类行政诉讼的法律适用依据其解决的问题的不同，具体可以分为两大类：（1）解决行政诉讼程序问题的法律适用；（2）解决案件实体问题的法律适用。

3．特点（兼与行政行为法律适用作比较）（1）性质具有监督性两个要点：第一，主体是法院，而非行政机关自身进行。

第二，性质是审查监督，着眼于审查行政机关对行为事实的认定结论或结果是否合法正确，而非对原告方行为或状态事实的审查，是针对同一行政管理事项的第二次法律适用。

这也是行政诉讼的审理对象决定的。

（2）形式具有多样性行政管理活动横向范围的广泛和纵向层级的繁复，使行政管理活动依据呈现多领域、多层级的特点，尤其在纵向上，各个位阶的规范性法律文件都有可能成为行政执法的依据，这就决定了行政诉讼法律适用形式的多样性，体现在行政诉讼法中，具体表现在既有“依据”法律、法规，又有“参照”规章。

（3）定位于解决合法性问题我国行政诉讼法律适用遵循行政诉讼法以具体行政行为合法性为审理对象的基本原则，这样规定的理由有二：一为分权原则，二为效率原则。

（4）法律解释的必要性在个案中进行法律解释是行政诉讼法律适用的重要组成部分，对法律条文进行语义解释是最基本的解释形式，对冲突法律规范的选择适用本质上也是对法律进行的解释，至少在选择和决定适用的过程中离不开对法律的审查和判断，审查和判断必然内含着对法律的解释。

第五章行政机关5.1 本章重点■重点掌握行政机关的双重性质及特征■理解行政机关职责及职权的概念■准确理解和区分立法权和准立法权■重点掌握建设现代服务型政府对行政机关的要求■初步了解我国现行行政机关体系5.2 重难点导学一、行政机关概述1．行政机关的含义（1）行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。

（2）概念解读①行政机关是国家机关，是由国家设置，代表国家行使国家职能的机关。

这点使其区别于政党、社会组织、团体。

②行政机关是行使国家行政职能的国家机关。

这点使其区别于立法机关、司法机关。

③行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。

这点使其区别于法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织。

2．行政机关的性质和特征（1）行政机关的双重性质①相对于国家权力机关——人民代表大会，它是执行机关，其基本职能是执行最高国家权力机关制定的法律和各级国家权力机关作出的决议、决定。

②相对于行政相对人，行政机关是行政主体。

行政机关代表国家行使行政权，管理国家内政外交事务，行政相对人必须服从行政机关的管理。

（2）行政机关的特征①行使国家行政职权，管理国家行政事务。

这是行政机关区别于其他国家机关的实质特征。

②行政机关在组织体系上实行领导——从属制。

即上级行政机关领导下级行政机关，下级行政机关从属于上级行政机关，向上级行政机关负责和报告工作。

这一特征是国家权力机关和国家审判机关均不具备的。

③行政机关在决策体制上一般实行首长负责制。

④行政机关行使职能通常是主动的、经常的和不间断的。

⑤行政机关最经常、最直接、最广泛地与个人、组织打交道。

二、行政机关的职责与职权1．行政机关的职责与职权的概念行政机关的职责与职权是指行政机关所具有的一般职责、职权，法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织只能部分地行使行政职权和履行行政职责。

2．行政机关的一般职责（1）保障国家安全。

保障国家安全是行政机关的传统职责。

第二十七章行政诉讼证据27.1 本章要点■行政诉讼证据的基本含义、分类、种类■行政诉讼证明责任的含义、分配、范围■行政诉讼的证据提供规则、证据调取规则、质证规则、认证规则■行政诉讼的证明标准■行政诉讼证据的保全27.2 重点难点导学一、行政诉讼证据概述（一）概述1．我国证据制度的构成（1）《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）；（2）《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（简称《若干问题解释》）；（3）《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（简称《证据规定》）。

2．证据制度的价值追求和定位（1）严格程序主义和司法消极中立的价值取向（2）应以维护行政机关依法行政为目的（二）行政诉讼证据的概念1．概念——行政诉讼证据、行政证据行政诉讼证据是以各种材料为载体的，反映案件特定的事实，并可以证明案件特定事实的存在与否的事实。

行政诉讼证据是法院在审理案件时，诉讼参加人用来证明案件真实情况的一切材料。

行政证据，也称行政执法证据，指的是行政主体在行政执法程序中为作出具体行政行为，根据行政法律规范所设置的事实要素而收集、运用证明特定相对人法律行为或事实的材料。

二者关系：第一，范围上的相交叉———行政诉讼证据和行政证据的承继关系使得二者具有相当程度的同一性；第二，范围上的不交叉———行政诉讼证据和行政证据二者之间无关联，某些行政诉讼证据是用来证明某一行政证据真实、合法、关联与否的工具。

第三，行政证据在进入司法审查程序时，不具有预决效力，在未经当事人质证和法庭认证之前，其只是证据材料，而非定案的诉讼证据。

2．要件（1）证据必须具有客观真实性。

证据所记载的情况和所反映的情况都必须是客观真实的。

（2）证据必须与案件的事实具有一定的关联性。

证据所证明的事实必须是案件的事实，证据与案件事实之间存在内在的联系。

（3）证据必须具有合法性。

证据的来源、内容、形式以及取得证据的方式和程序都必须合法。

3．行政诉讼证明制度的特点（1）举证责任的分担不同；（2）证明要求的侧重点不同；（3）证明对象不同。

第十六章行政主体实施的其他行为16.1 本章重点■重点掌握行政合同■理解并掌握行政事实行为16.2 重点难点导学一、行政指导行为1．行政指导的概念（1）行政指导是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权的行为。

（2）特征①行政性。

a．行政指导行为是发生在行政领域中的一种准法律现象，基于行政职能作出，实施者仍是行政主体，其承受人是行政相对人。

b．行政指导行为的目的是通过一种非行政职权性的行为，与实施行政职权行为达到殊途同归的目的，并可能降低行政管理的成本。

c．行政指导行为仍是以调整行政关系为其基本内容的一种与行政相关的行为，这就决定了行政指导行为仍然是一种行政领域中的现象。

②多样性。

行政指导行为的多样性是指法律对行政指导行为的具体方法没有作出明确的羁束性规定，而是由行政主体根据实际情况决定。

③自愿性。

行政指导的本质是一种非行政权的行为，承受行政指导行为的行政相对人是否接受指导取决于其自由意志。

2．行政指导的原则（1）正当性原则正当性原则是指行政指导行为必须最大限度地保障行政相对人对行政指导的可接受性。

这一原则可从以下几方面理解：①行政指导行为的正当性必须以合法性为前提。

②正当性体现了行政指导行为是一种以理服人的“软性”行政活动，行政指导行为过程本身也应当是一个说理的过程。

③正当性可约束行政主体实施行政指导行为过程中滥用自由裁量权。

（2）自愿性原则自愿性原则是指行政指导行为应为行政相对人自愿接受，可从以下几方面理解：①行政相对人接受行政指导行为完全是出于自己的真实意思表示，而不能是在受他人意志支配下作出的“接受”。

②行政相对人对行政指导行为是否接受具有选择权。

③行政相对人对行政指导行为后产生的不利后果，只能自己承担而不能归咎于作出行政指导行为的行政机关。

（3）必要性原则必要性原则是指行政主体采取行政指导行为比实施行政行为可能会产生更好的客观效果，那么行政机关应当优先选择行政指导行为。

第十二章行政规范性文件12.1 本章要点■准确掌握行政规范性文件的含义■了解行政创制性规范文件的依据■了解行政解释性、指导性文件的含义及其作用■掌握对行政规范性文件的监督标准和机制12.2 重点难点导学一、行政规范性文件的含义和分类1．行政规范性文件的含义行政规范性文件是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称，俗称“红头文件”。

表现形式有行政措施、决定、命令、报告、纪要、答复、意见、通知、解释、说明和函等。

2．行政规范性文件的分类（1）行政创制性文件，指在行政法规范或上级行政规范性文件没有作出规定而又需要加以规范的情况下，行政机关为了弥补行政法规范或上级行政规范性文件的空缺，制定的行政规范性文件。

（2）行政解释性文件，指没有在行政法规范和上级行政规范性文件的基础上创设新的权利义务，而仅仅是现有行政法规范和上级行政规范性文件所作规定的具体化的行政规范性文件。

（3）行政指导性文件，指没有为相对人创设权利义务，或者尽管对相对人的行为提出了各种要求但并没有法律上的约束力的行政规范性文件。

二、行政创制性文件行政创制性文件是指行政机关未启动行政立法程序而为不特定相对人创设权利义务的行政规范性文件。

从行政创制性文件的根据上来看，行政创制性文件可以分为两类。

1．依职权行政创制性文件依职权行政创制性文件是指行政机关为了行政管理的实际需要，根据宪法和有关组织法规定的固有职权而为不特定相对人设定权利义务的行政规范性文件。

它的制定，除应符合法定程序外，还应具备下列合法要件：（1）职权上的依据。

一个合法的依职权行政创制性文件，应当在行政机关的职责权限内予以制定。

（2）法律规范的缺位。

行政规范性文件创制公众的权利义务应当是一个例外。

这种例外只能存在于法律、法规和规章空缺的领域。

（3）内容上的授益性。

行政机关只能在给付行政领域，在法律、法规和规章缺位的情况下才能依职权制定行政规范性文件，创设公众的权利。

第三十七章行政赔偿程序37.1 本章要点■行政赔偿程序■行政赔偿诉讼程序■行政追偿程序37.2 重点难点导学行政赔偿程序，是指行政赔偿请求人向行政赔偿义务机关请求行政赔偿，行政赔偿义务机关处理行政赔偿申请，以及人民法院解决行政赔偿纠纷的步骤、方式、顺序、时限的总和。

从广义上讲，行政赔偿程序还包括行政赔偿义务机关对有故意或者重大过失的国家行政机关工作人员行使追偿权的程序。

一、行政赔偿程序（一）行政赔偿请求的提出1．提出行政赔偿请求的要件（1）请求人必须具有行政赔偿请求权。

行政赔偿请求权，是指因合法权益受到行政机关及其工作人员的违法行使职权行为侵犯，并造成损害的公民、法人或其他组织依法享有请求赔偿义务机关予以赔偿的权利。

（2）必须有明确的行政赔偿义务机关。

（3）必须在法定期限内提出行政赔偿请求。

（4）所提出的行政赔偿请求必须是在法律规定的应该赔偿的范围之内，或者说必须是在《国家赔偿法》明确规定的行政赔偿范围之内。

2．行政赔偿的请求方式（1）行政赔偿请求一般采用书面形式。

如果行政赔偿请求人委托他人代书亦有不便，也可以口头申请，由赔偿义务机关将其口头申请记入笔录，经赔偿请求人确认无误后，由请求人签字或盖章，该笔录与正式申请书的法律效力相同。

（2）申请书的内容。

《国家赔偿法》第l2条规定，要求赔偿应当递交申请书，申请书应当载明下列事项：a．受害人的姓名、性别、年龄、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；b．具体的要求、事实根据和理由；c．申请的年、月、日。

赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书；也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录。

赔偿请求人不是受害人本人的，应当说明与受害人的关系，并提供相应证明。

3．提出方式（1）单独提出行政赔偿请求及先行程序按照《国家赔偿法》规定，受害人单独提出行政赔偿请求的，应当首先向行政赔偿义务机关提出，在赔偿义务机关拒绝受理赔偿请求、在法定期间内不作出赔偿决定、作出不予赔偿的决定或赔偿请求人对赔偿数额有异议时，赔偿请求人才可以依法向行政复议机关申请行政复议或直接向法院提起诉讼。

第十章行政行为概述10.1 本章要点■掌握行政行为的概念■准确掌握行政行为的分类标准及其内容■理解行政行为模式10.2 重点难点导学一、行政行为的概念和分类1．行政行为的概念（1）行政行为的定义①行为主体说。

行政行为是指行政机关的一切行为。

②行政权说。

只有行使行政权的行为，即运用行政权所作的行为才是行政行为。

③公法行为说。

行政行为是具有行政法（公法）意义或效果的行为。

（2）本书采用行政权说，即认为行政行为是指行政主体运用行政权，实现行政目的的一切活动。

行政行为具有下列时代特征：①行政行为的服务性。

行政行为是行政主体在行政相对人的合作下所作的公共服务行为即公务行为。

②行政行为的从属法律性。

行政权的来源是《宪法》和法律，行政机关的性质是执行机关即执法机关，行政机关的执法行为必须从属于《宪法》和法律。

2．行政行为的分类（1）行政行为的分类体系①行政行为以是否具有法律效果为标准，可以分为：a．行政法律行为，指行政主体运用行政权设定、变更或者消灭特定或不特定相对人权利义务的行政作用，包括行政立法行为、行政创制性文件、行政解释性文件、具体行政行为和行政合同。

b．行政事实行为，指行政主体运用行政权实现行政目的，但并没有产生相应法律效果的行政作用。

②行政行为以单方意志还是双方意志为标准，可以分为：a．单方行政行为，指行政主体为实现行政目的单方面运用行政权所作的行为，包括行政立法行为、行政规范性文件、行政事实行为和具体行政行为。

b．双方行政行为，指行政主体与对方当事人平等、协商一致所形成的协议或合同，包括行政合同和行政协议。

③行政行为以所针对相对人是否特定为标准，可以分为：a．抽象行政行为，指行政主体运用行政权，针对不特定相对人所作的行政作用，包括行政立法和行政规范性文件。

b．具体行政行为，指行政主体运用行政权，针对特定相对人设定权利义务的行政作用。

行政行为（2）抽象行政行为与具体行政行为的区分（重点）①以拘束内容为标准确定一般来说，行政行为的形式和内容是统一的。

第二章行政法的法源2.1 本章要点■准确掌握法源（法的渊源）的含义■准确掌握规范的效力层级和制定主体■理解法律解释在法源中的地位和作用■掌握判例在我国行政法中的地位和作用，特别是《公报》中案例的作用2.2 重点难点导学一、行政法法源概述1．行政法法源的含义（1）关于法源，学术界有各种不同的解释。

①法存在形式说。

法源为法的存在形式。

任何部门的法律规范，都必须以一定的法的形式存在。

②法原动力说。

法源为产生法的原动力。

至于原动力为何，则有各种不同说法。

③法原因说。

法源为产生法的原因。

一国的法律源于一国的历史文化、民族精神、社会意识、时代思想、政治制度、典章规范、风俗习惯、经济基础等。

④法制定机关说。

法源为法的制定机关。

法的主要制定机关为代议机关，故其为主要法源。

⑤法前规范说。

法源为法制定前调整相应事项的原有规范，这些规范可能是某种习惯做法，可能是某种内部规则，也可能是判例或行政规章。

⑥法事实说。

法源为导致法规范产生的各种事实，包括经济事实、社会事实、政治、哲学、伦理、道德观念以及各种社会科学和自然科学的研究成果等。

（2）行政法法源的含义：行政法法源即指行政法的表现形式，亦即行政法法律规范的来源、出处。

2．国外行政法法源在大陆法系国家，法源主要限于制定法；在普通法系国家，非制定法在法源中占有重要地位。

同一法系在不同历史传统和不同经济、政治制度的国家，其法源也不相同。

（1）法国我国著名学者王名扬教授将法国行政法的形式渊源分为成文法渊源与不成文法渊源两类：前者包括宪法、法律、条约、行政法规和行政规章；后者包括法的一般原则、判例和习惯法。

（2）德国德国行政法学者毛雷尔将德国行政法法源分为六类：①宪法、正式法律、法规命令和规章；②习惯法；③行政法的一般原则；④法官法；⑤行政规则和特别命令；⑥国际法和欧共体法。

（3）美国王名扬教授将美国行政法分为下述五类：①宪法；②立法；③总统的行政命令；④行政规章；⑤判例法。

（4）日本日本行政法学者盐野宏教授将日本行政法法源分为成文法源和不成文法源两种。

第二十六章行政诉讼参加人26.1 本章要点■行政诉讼参加人概念、特征■行政诉讼原告的含义、原告资格的确认、原告资格的转移■行政诉讼被告的含义、被告资格的确认、被告资格的转移■行政共同诉讼及共同诉讼人■行政诉讼第三人的含义、特征、种类、法律地位和诉讼权利义务■行政诉讼代理人26.2 重点难点导学一、行政诉讼参加人概述1．行政诉讼参加人的概念（1）概念行政诉讼参与人的范围更为广泛，它不仅包括行政诉讼参加人，而且也包括证人、勘验人、鉴定人、翻译人员等。

行政诉讼参加人，又称当事人，是指依法参加行政诉讼活动，享有诉讼权利，承担诉讼义务，并且与诉讼争议或诉讼结果有利害关系的人。

本章内容包括原告、被告、共同诉讼人和诉讼中的第三人。

对我国当事人制度的总体评价：当事人制度受到民事诉讼制度的束缚且缺少理论支撑，没有完整的体系建构。

有关的研究涉及到原告资格多一些，在多大的范围内扩大原告资格，是否还囿于“利害关系范围”内，没有一个令人信服的结论。

被告问题则受行政主体理论局限，被告的确定烦琐而复杂。

第三人制度则相当简陋，造成权利保护缺失。

有限的研究仅局限于利害关系的框框，制度伸展的空间狭窄。

当事人与正当当事人、程序当事人概念。

我国传统意义当事人概念与传统当事人适格理论是一脉相承的。

但是，现代型诉讼超越个人个别的利害关系，非实体法上的权利义务主体也享有诉讼实施权，即具有可以自己的名义在某个具体诉讼中实施诉讼的资格或权能。

因此，形式当事人、程序当事人或纯粹当事人概念被提出。

承认程序当事人概念，意味着当事人可以不是利害关系人，而只是纯粹程序上的当事人。

在此之前，诉讼法被认为从属于实体法，诉讼当事人就是实体法上的当事人，即实质的正当当事人。

传统当事人适格理论是从实体法角度去考虑当事人适格的基础，（2）分类行政诉讼的当事人有广义和狭义之分。

广义的当事人包括原告、被告、共同诉讼人和诉讼中的第三人；狭义的当事人，仅指原告和被告。

（3）称谓的变化在行政诉讼的不同阶段中，当事人有不同的称谓：在第一审程序中，称为原告和被告；在第二审程序中，称为上诉人和被上诉人；在审判监督程序中，称为申诉人和被申诉人；在执行程序中，称为申请执行人和被申请执行人。

第八章行政相对人8.1 本章重点■掌握行政相对人的概念■了解行政相对人的分类■注意行政相对人的法律地位■掌握行政相对人的权利8.2 重点难点导学一、行政相对人概述1．概念（1）行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。

（2）解读①行政相对人是指处在行政管理法律关系中的个人、组织。

②行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人的个人、组织。

③行政相对人是指在行政管理法律关系中，其权益受到行政主体行政行为影响的个人、组织。

行政主体对行政相对人权益的影响包括直接影响和间接影响。

2．行政相对人分类（1）个人相对人与组织相对人（以其是否有一定的组织体为标准）①作为行政相对人的个人主要是指公民。

②作为行政相对人的组织主要是指各种具有法人地位的企业组织、事业组织和社会团体，此外，还包括非法人组织。

（2）直接相对人与间接相对人（以与行政主体行政行为的关系为标准）①直接相对人是行政主体行政行为的直接对象，其权益受到行政行为的直接影响；②间接相对人是行政主体行政行为的间接对象，其权益受到行政行为的间接影响。

（3）作为行为的相对人与不作为行为的相对人（以影响其权益的行政行为的方式为标准）①行政相对人权益受到行政行为作为方式影响的称为“作为行为的相对人”。

②行政相对人的权益受到行政行为不作为方式影响的称为“不作为行为的相对人”。

（4）抽象相对人与具体相对人（以行政主体行政行为影响其权益是否产生实际效果为标准）①行政行为对其权益尚未产生实际影响而仅仅具有潜在影响的相对人是抽象相对人。

②行政行为对其权益已产生实际影响的相对人是具体相对人。

（5）授益相对人与侵益相对人（以行政主体行政行为对其权益影响的性质为标准）①行政行为对其权益产生有利影响，即通过行政行为获取某种权益的相对人为授益相对人。

②行政行为对其权益产生不利影响，即因为行政行为而失去某种利益或使其利益受到损害的相对人，为侵益相对人。

第三十二章行政附带民事诉讼32.1 本章要点■行政附带民事诉讼概述■关于行政附带民事诉讼的理论争论■行政附带民事诉讼程序32.2 要点难点导学一、行政附带民事诉讼概述（一）含义行政附带民事诉讼，是指人民法院在审理行政案件的同时附带审理与行政案件相关联的民事案件，并作出裁判的诉讼活动。

（二）特征1．民事诉讼请求与行政诉讼所指向的具体行政行为的合法性相关联。

2．附带民事诉讼能否成立取决于行政诉讼能否成立。

3．行政附带民事诉讼不同于行政诉讼中原告同时提起的赔偿诉讼。

行政赔偿诉讼发生在法律地位不平等的相对人与国家行政机关之间，受国家赔偿法的调整；而行政附带的民事诉讼则是发生在平等主体之间，涉及的是民事法律关系，由民法调整。

4．附带民事诉讼的原告范围比行政诉讼原告范围广泛。

（1）行政诉讼的原告只能是公民、法人或者其他组织，不包括行政机关。

（2）附带民事诉讼的原告既可以是公民、法人或其他组织，也可以是行政机关；既可以行政相对人，也可以是与具体行政行为无直接法律关系的第三方。

5．附带民事诉讼的被告不一定是行政诉讼的被告。

在行政附带民事诉讼中，行政诉讼的被告只能是国家行政机关和法律、法规授权的组织，而行政附带民事诉讼的被告既可以是行政主体，也可以是公民、法人或者其他组织。

6．附带民事诉讼中的第三人是与民事争议有利害关系的人。

（三）意义1．节省当事人的诉讼费用和时间，有利于维护当事人合法权益；2．提高审判效率，节省诉讼成本；3．有利于社会关系的稳定有序。

（四）种类1．行政诉讼与附带的民事诉讼原告相同的诉讼，包括以下两种情形：（1）被诉的行政机关在对相对人作出具体行政行为的同时，决定相对人对被侵害人进行民事赔偿或向国家作出民事赔偿的，相对人对具体行政行为及赔偿决定均不服的，在提起行政诉讼的同时附带提起民事诉讼。

（2）行政机关应相对人的请求，对公民、法人或其他组织之间民事侵权赔偿争议和权属争议作出裁决。

争议一方或双方对裁决不服，在提起行政诉讼的同时附带提起民事诉讼。

第十三章具体行政行为13.1 本章要点■准确掌握具体行政行为成立的要件■掌握具体行政行为的分类■了解具体行政行为的错误和瑕疵■准确掌握具体行政行为的效力13.2 重点难点导学一、具体行政行为的成立要件（重点）具体行政行为是指具有行政权能的组织运用行政权，针对特定相对人设定、变更或消灭权利义务所作的单方行政行为。

1．行政权能的存在（1）权能与权限的区别①权能指的是权利能力或资格，往往与组织的成立同时产生；权限是指行为能力，既可以随组织的成立而产生，也可以在组织成立后而赋予。

②权能说明权力（利）的性质；权限说明权力（利）的限度或范围。

③权能说明行为的性质，权限则说明行为的合法性。

（2）行政权能是实施法律、作出具体行政行为的一种资格。

只有具备行政权能的组织才能实施法律、作出具体行政行为，只有具备行政权能的组织作出的行为才可能是具体行政行为。

（3）行为主体是否具有行政权能的认定。

①看该行为主体是否是行政机关或行政机构。

②看是否有法律、法规或规章的授权。

③看是否具有事实上的行政权能。

④看是否具有行政委托。

（4）行政权能与行政主体并不完全等同，具备行政权能的组织（如行政机构）如果并不具备行政主体的其他资格不是行政主体，但其所作的行为却可以构成一个具体行政行为。

2．行政权的实际运用（1）具体行政行为必须是行使行政权的行为，即运用行政权所作的行为。

只有运用行政权才能实施具有单方性和强制性的具体行政行为，只有这样的行为才需要行政法的规范。

运用行政权是以享有行政权能为前提的。

行政权的实际运用可以称为具体行政行为成立的权力要件。

（2）行政权的实际运用是通过公务员的行为来实现的。

公务员在工作时间和职责权限内，以所在行政主体的名义，体现所在行政主体的意志及追求公共利益的行为，是公务行为。

（3）行政主体的居间调解行为本身并不是行政权的实际运用，并非具体行政行为。

行政主体在调解时对当事人一方或双方的违法行为作出认定的，或者强制、强迫双方达成协议的，则是行政权的运用，可构成具体行政行为。

第十一章行政立法11.1 本章要点■掌握行政立法的概念■了解行政立法的分类■理解行政立法的原则■了解行政立法的程序■理解对行政立法的监督11.2 重点难点导学一、行政立法概述1．行政立法的概念（1）概念行政立法是指行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。

（2）特征①行政立法的主体是行政机关。

行政立法的主体是国家行政机关，而不是国家权力机关、国家司法机关或其他组织。

②行政立法是依法进行的。

行政主体是法定的；行政机关的立法权限是法定的；行政立法的程序是法定的。

③行政立法是一种立法活动。

行政立法的最终结果，表现为适用于不特定公民、法人或其他社会组织的普遍性规则，即行政法规和规章。

2．行政立法的分类（1）职权立法和授权立法（根据行政立法权的取得方式）①职权立法，指行政机关根据《宪法》和组织法所赋予的行政立法权所进行的立法活动。

国务院及其主管部门，省、自治区、直辖市和较大的市人民政府可以进行职权立法。

②授权立法，指行政机关根据单行法律和法规或授权决议所授予的立法权而进行的立法。

授权立法有普通授权立法和特别授权立法。

（2）执行性立法和创制性立法（根据行政立法的功能）①执行性立法，指行政机关为了执行或实现特定法律和法规或者上级行政机关行政规范的规定而进行的立法。

执行性立法不得任意增加或减少所要执行的法律、法规或上级行政规范的内容。

②创制性立法，指行政机关为了填补法律和法规的空白或者变通法律和法规的规定以实现行政职能而进行的立法。

分为自主性立法和补充性立法。

（3）中央立法和地方立法（根据行政立法的主体）①中央立法，指中央行政机关依法制定和发布行政法规和规章的活动。

国务院及其主管部门所进行的行政立法，都是中央立法。

②地方立法，指地方行政机关依法制定和发布规章的活动。

3．关于行政立法不作为特定相对人请求行政机关履行行政立法的职责，无论作为还是不作为，都是一个具体行政行为，只不过所要履行的职责内容是行政立法而已，因而不存在行政立法不作为这一行政立法行为类别。

第二十二章行政复议的程序22.1 本章重点■掌握行政复议的申请受理程序■掌握行政复议决定的情形和适用22.2 重点难点导学一、行政复议的申请与受理1．复议申请复议申请是指行政相对人不服行政主体的具体行政行为而向复议机关提出要求撤销或变更该具体行政行为的请求。

（1）申请复议的条件①申请人合格。

申请人必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的行政相对人。

②有明确的被申请人。

相对人申请行政复议必须指明被申请人，即作出具体行政行为侵犯其合法权益的行政机关。

③有具体的复议请求和事实根据。

复议请求是申请人申请复议所要达到的目的。

它主要有四种情况：a．请求撤销违法的具体行政行为决定；b．请求变更不适当的具体行政行为决定；c．请求责成被申请人限期履行法定职责；d．请求确认具体行政行为违法或责令被申请人赔偿损失。

④属于受理复议机关管辖。

⑤法律、法规规定的其他条件。

（2）申请复议的期限行政相对人应当在知道相应具体行政行为之日起60天内提出复议申请，法律另有规定的除外。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

这一法定期限的计算分别是：①当场作出具体行政行为的，从具体行政行为作出之日起计算。

②载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算。

③载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算。

④具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。

⑤行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算。

⑥被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。

（3）复议申请书的内容与申请方式①形式申请人提出复议申请一般应采用书面形式，也可以口头申请，口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况，行政复议请求，申请复议的主要事实、理由和时间。

第二十三章行政诉讼概述23.1 本章重点■行政诉讼与行政诉讼法基本含义■行政诉讼法律关系■行政诉讼基本原则■行政诉讼制度的完善与发展23.2 重点难点导学一、行政诉讼与行政诉讼法1．行政诉讼的概念行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。

其特征有：（1）行政诉讼是解决行政纠纷的一种诉讼活动，是行政纠纷的行政相对人一方，请求与纠纷双方没有利害关系的国家机关——法院，按照能确保公正的程序解决与对方当事人——行政主体一方的纠纷的一种活动。

（2）行政诉讼的原告只能是行政相对人，即认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己合法权益的公民、法人和其他组织。

（3）行政诉讼的被告只能是作出具体行政行为的行政机关或法律、法规授权的组织。

2．行政诉讼的性质（1）行政诉讼是一种司法审查制度在行政法制监督体系中，行政诉讼是一项不可缺少的事后法律监督制度，是国家法律监督制度的重要组成部分，其功能主要是监督行政机关以及法律、法规授权的组织依法行使职权。

（2）行政诉讼是一种行政法律救济制度“救济”是法律设置的一种机制。

在国家行政机关已作出某种发生效力的决定后，行政相对人可以请求国家机关对之进行审查，以撤销违法的决定，恢复或补救被违法决定侵犯的权益。

（3）行政诉讼是国家三大基本诉讼制度组成之一行政诉讼是解决行政机关与行政相对人之间行政纠纷的一种诉讼制度。

在由法院解决纠纷这个意义上，行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼一样，是构成我国完整的诉讼制度的一个组成部分。

3．行政诉讼的功能（1）平衡功能行政诉讼的平衡功能表现为，既保障公民权，又监督和维护行政权。

（2）人权保障功能行政诉讼的人权保障功能通过司法审查的多种途径得以表现：①法院通过审查，可撤销违法的行政行为；②法院可变更显失公正的行政处罚行为；③法院可责令行政机关对其违法行政行为给公民、法人和组织造成的损害进行行政赔偿；④法院通过对公民、法人和其他组织的诉讼权利的保障，保护行政相对人的其他实体权利。

第十八章行政救济概述18.1 本章重点■掌握行政救济的概念■重点掌握上访、行政复议和行政诉讼18.2 重点难点导学一、行政救济的概念1．概念行政救济是国家为受到公共行政（国家公行政和社会公行政）侵害的个人、法人或者其他组织提供的行政法上的补救的制度。

根据我国的现行立法，我国行政法上的法律救济，是为合法权益受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织提供法律补救的制度。

（1）现行宪法为行政法上的救济制度提供了根本法依据。

（2）行政法上救济制度的保护对象是公民、法人和其他组织的合法权益。

（3）行政法上救济制度的基础是行政侵权责任法。

2．特征行政法上的救济制度具有明显的公法性质，不同于民事法律上的侵权责任。

包括：（1）有关权利救济的行政争议，以行政职务侵权行为的存在为前提。

行政职务活动及其有效的行政决定，一般说来具有法律上的公定力，非经过法定程序不得改变和撤销。

因此为了保证行政管理的统一和秩序，防止行政任意和专断，由行政侵权引起的争议一定要经过法定程序根据法律的规定来解决。

（2）行政法上对权利的救济需要通过审查行政行为合法性，改变或者撤销行政决定才能实现。

所以提供行政法上的有效法律救济的国家机关，需要有直接或者间接审查行政行为合法性和改变、撤销行政决定的法律权能。

二、行政救济的种类1．申诉和控告（1）向地方人大常委会申诉它是指认为受到国家行政机关侵权的人民群众向地方县级以上人大常委会提出申诉，由地方县级以上人大常委会受理的活动。

（2）向行政监察机关提出控告公民对于任何国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的违法失职行为，有权向监察机关提出控告。

监察机关处理公民控告的重要方式，是向有关行政机关提出监察建议。

（3）向行政主管部门的申诉公共事业单位公职人员与所在单位有关人事权益的争议和救济办法，目前国家规定的救济渠道之一是向行政主管部门的申诉。

（4）信访①信访，是我国公民行使申诉权的方式之一，信访机关对公民信访作出处理是国家向公民提供的一种救济方式。

第一部分教材精讲[39小时视频讲解]第一章行政法学的基本概念1.1本章要点■掌握学习行政法学必不可少的一系列基本概念：行政、公行政、国家行政、行政国家、行政权、行政关系、行政法、内部行政关系。

■明确行政法所调整的四种行政关系：行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系、内部行政关系。

■理解行政法是控制与规范行政权的法的含义。

■了解行政法发展的新趋势。

1.2重点难点导学一、行政1．行政、国家行政与公行政（1）行政①含义：行政简单的讲就是执行、管理。

行政是组织的一种职能，任何组织要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行、管理职能。

②范围：行政虽然主要指国家行政，但也包括非国家行政。

非国家行政主要指私行政，即私人企业、组织、团体的执行、管理活动。

③行政法学中的行政：行政法学研究的行政只涉及公行政而不涉及私行政，公行政不仅包括国家行政——国家行政机关从事的执行、管理活动，而且也包括非国家的公共团体、组织的行政。

④新发展：现代行政法将国家行政机关以外的社会公权力组织实施的公行政纳入其范围的原因：a．20世纪中期以后，国家公权力呈现向社会转移的趋势，作为社会公权力的公行政越来越多地影响着公民的权利和自由；b．社会公权力组织的权力范围通常只及于相应组织成员，即内部相对人，但在很多情况下也可能涉及外部相对人；c．社会公权力组织对内部相对人实施的行为通常不涉及其基本权利，但在某些情况下，特别是在其滥用社会公权力的情况下，也会侵犯其人身权、财产权，甚至威胁其生存权。

（2）国家行政①含义：就国家职能的一般划分而言，国家行政一般指国家行政机关从事的执行管理活动。

②行政法学中的国家行政：行政法学研究的国家行政，通常指国家行政机关的整个职能活动，既包括其实质为行政性质的职能活动，也包括其实质为立法、司法性质的职能活动。

（3）公行政行政可分为公行政与私行政。

公行政是行政法学的研究对象，主要是指国家行政、形式行政，即国家行政机关进行的执行、管理活动，包括国家行政机关进行的准立法和准司法活动。

第十七章行政程序17.1 本章重点■掌握行政程序的概念■理解行政程序的价值■掌握行政程序的基本原则■掌握行政程序的基本制度17.2 重点难点导学一、行政程序概述1．行政程序的概念和特征（1）行政程序是行政主体实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序所构成的一个连续过程。

行为方式构成行政行为的空间表现形式；行为步骤、时限、顺序构成行政行为的时间表现形式。

（2）行政程序的特征①法定性，指用于规范行政行为的程序一般应通过预设的立法程序法律化，使其具有可控制行政行为合法、正当运作的强制力量。

②多样性，指因行政行为性质上的差异性导致所遵守的行政程序在客观上呈现出多种行政程序并存，并有各自调整行政行为的格局。

③分散性，指存在多种法律形式规定行政程序，从而使行政程序分散于众多的、具有不同效力的法律文件之中。

2．行政程序的分类（1）主要程序与次要程序划分标准：对相对人合法权益是否产生实质影响。

①主要程序，指行政主体若不遵守将可能对行政相对人合法权益产生实质影响的行政程序。

②次要程序，指行政主体不遵守并不会对行政相对人合法权益产生实质影响的行政程序。

（2）强制性程序与任意性程序划分标准：行政主体遵守行政程序是否具有一定的自由选择权。

①强制性程序，是行政主体在实施行政行为时没有自主选择的余地，必须严格遵守，不得增加或者减少行政行为的步骤、方法、时限，也不得颠倒顺序的程序。

②任意性程序，是行政主体在实施行政行为时法律规定了可供选择的余地，由行政主体根据具体情况酌情决定适用何种程序。

（3）内部程序与外部程序划分标准：其规范行政行为所涉及的对象和范围。

①内部程序，指行政机关对内部事务实施行政行为时所应当遵循的程序。

②外部程序，是行政机关对外部事务实施行政行为时所应当遵守的程序。

（4）具体行政行为程序和抽象行政行为程序划分标准：其所规范的行政行为是具体的还是抽象的。

①具体行政行为程序，是为规范具体行政行为而设置的程序。

第一章行政法学的基本概念1.1 本章要点■掌握学习行政法学必不可少的一系列基本概念：行政、公行政、国家行政、行政国家、行政权、行政关系、行政法、内部行政关系。

■明确行政法所调整的四种行政关系：行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系、内部行政关系。

■理解行政法是控制与规范行政权的法的含义。

■了解行政法发展的新趋势。

1.2 重点难点导学一、行政1．行政、国家行政与公行政（1）行政①含义：行政简单的讲就是执行、管理。

行政是组织的一种职能，任何组织要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行、管理职能。

②范围：行政虽然主要指国家行政，但也包括非国家行政。

非国家行政主要指私行政，即私人企业、组织、团体的执行、管理活动。

③行政法学中的行政：行政法学研究的行政只涉及公行政而不涉及私行政，公行政不仅包括国家行政——国家行政机关从事的执行、管理活动，而且也包括非国家的公共团体、组织的行政。

④新发展：现代行政法将国家行政机关以外的社会公权力组织实施的公行政纳入其范围的原因：a．20世纪中期以后，国家公权力呈现向社会转移的趋势，作为社会公权力的公行政越来越多地影响着公民的权利和自由；b．社会公权力组织的权力范围通常只及于相应组织成员，即内部相对人，但在很多情况下也可能涉及外部相对人；c．社会公权力组织对内部相对人实施的行为通常不涉及其基本权利，但在某些情况下，特别是在其滥用社会公权力的情况下，也会侵犯其人身权、财产权，甚至威胁其生存权。

（2）国家行政①含义：就国家职能的一般划分而言，国家行政一般指国家行政机关从事的执行管理活动。

②行政法学中的国家行政：行政法学研究的国家行政，通常指国家行政机关的整个职能活动，既包括其实质为行政性质的职能活动，也包括其实质为立法、司法性质的职能活动。

（3）公行政行政可分为公行政与私行政。

公行政是行政法学的研究对象，主要是指国家行政、形式行政，即国家行政机关进行的执行、管理活动，包括国家行政机关进行的准立法和准司法活动。