政府治理、财政支出结构与经济增长
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第２６卷第１期 ２０１３年１月 西安财经学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｘｉ’ａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｅ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｅｓ Ｖｏ１．２６ Ｎｏ．１ ＪａＩＬ ２０１３
政府治理、财政支出结构与经济增长
郑尚植
（东北财经大学马克思主义学院，辽宁大连１１６０２５）
摘要：在现实中，作为控制财政资源的政府及其官员能否根据所辖居民的需求偏好来配置财政支出，这本 身就是一个值得怀疑的问题。文章根据对Ｄｅｖａｒａｎｊｉａ（１９９６）和邹恒甫（１９９８）的模型拓展，论证了公共支出结 构是由政府治理质量内生决定的观点，而且发现政府治理、财政支出结构与经济增长三者之间存在着内在联 系。因此，为了提高政府治理质量，真正实现公共财政，一方面要构建以公民为中心的政府治理，使其真正转 变为公共服务型政府；另一方面必须更加有效地约束政府官员的自利行为。 关键词：政府治理；财政支出结构；经济增长 中图分类号：Ｆ１２４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２－－２８１７（２０１３）０１－－００１１－－０５
第二代财政分权理论下的公共产品供给的立足
点就是好的市场效率来自好的政府结构，通过市场
效率提供支持性的政府系统，在构造政府治理结构
时考虑到相应的激励机制，有助于形成地方官员的
利益与公共利益相一致的经济激励和政治激励。只
有在这样的财政分权体制下，才能使中央和地方政
府各司其职，为解决有效率的公共产品供给创造条
件［１］。如果从新古典经济学理解，财政支出结构可
能仅仅反映了公共产品的供需关系。在现实中，作
为控制财政资源的地方政府及其官员能否根据所辖
居民的需求偏好来配置财政支出，这本身就是一个 值得怀疑的问题。随着公共选择学派的兴起，人们
开始重新审视地方政府及其官员的行为取向。一般
来说，对政府行为的有关分析可以大致分为以下两
个阵营：一个阵营强调政府的公共利益，刻画了政府
可以提高公民生活的活动范围，是福利经济学视角
下的现代国家理论；另一个阵营侧重于强调政府的
自利属性。该阵营认为，政府主要着眼于凭借税收
权利去寻租，而寻租过程最终会引发私人部门投入
大量的非生产性努力去捕获政府，这意味着政府将
有可能牺牲民众的利益来满足有势力的利益群体。
这种观点指出，政府在执行必要的公共职能时，都会 受到这种高度组织化利益群体的影响，政府官员都
有可能收受贿赂而在很大程度上牺牲公民利益。所
以，我们应该尝试提供一种折中、逻辑一致的政府视
角，并试图揭示政府这个“黑箱”的真实内涵。毫无 疑问，政府应基于公共利益而作为，但同时也应该看
到，政府存在出错的可能。如果政府组织本身缺乏
足够的激励来规制所属官员以公民利益为导向而作
为，这些官员可能最终将会选择把资源配置向有利
于自己的目标倾斜。
一、文献回顾
（一）政府治理的定义
经济学家对于政府治理的研究范围有着统一的
认识：它主要包括政府机构是如何运转的，公共治理
的具体过程以及政府对所辖公民能够提供什么样的 公共服务等。这些问题涉及政治经济的组织系统、
公共资源的社会分配和政治权利的行使等许多方
面。这些方面对整个社会的经济发展至关重要。
２Ｏ世纪９Ｏ年代以来，学术界对治理的定义作
了许多界定。但最有代表性和权威性的定义是全球
治理委员会于１９９５年在《我们的全球伙伴关系》研
究报告中所下的定义：政府治理是各种公共的或私
收稿日期：２Ｏ１２—１Ｏ一１８ 作者简介：郑尚植（１９７６一），男，江西上饶人，东北财经大学马克思主义学院讲师，经济学博士，研究方向为新政治经济学 和公共财政。
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人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总
和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且
采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：政府
治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过
程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉
及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的
制度，而是持续的互动。
我们很容易发现世界银行的定义更多地强调了
政府在提高公共服务时的效率性。但是，Ｋｅｅｆｅｒ
（２００４）认为，广义的政府治理还包括政治过程的激
励结构，它是一个复杂的政治经济问题，不同的制度
约束对应着不同的治理质量［２］。因此，Ｋａｕｆｍａｎｎ
（１９９９）从制度经济学的角度把治理定义为“在一个
国家作为权威运行的传统和制度”，它不仅包括选
择、监督、替代政府过程，还包括政府成功执行良好
政策的能力，包括管理社会和经济交换的制度安
排嘲。本文所研究的政府治理是狭义的，仅仅指政
府机构的行政效率和政府官员的腐败程度。
（二）政府治理、官员腐败与公共支出
拥有良好的政府治理是经济发展和财政管理的
必要前提，它有助于宏观经济的稳定、社会分配的公
正和财政支出效率的改进。但是，现实中可能由于
执政能力的不足、错误意识形态的盲目追求和组织
管理的经验匮乏等因素，造成了许多政府机构的劣
治（ｐｏｏｒ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）。很多文献都通过理论和实证
研究了政府劣治对经济增长的消极影响。那么政府
治理除了通过制度绩效的改进直接作用于经济增
长，还有没有其他路径能够间接影响经济增长呢？
为此，许多文献开始关注政府治理对于公共财政的
影响，因为政府的财政政策的有效实施，特别是对于
财政支出结构的安排，已成为不同经济体之间经济
发展水平差异的主要原因。
Ｉｓｈａｍ（１９９７）利用世界银行的数据，研究发现
如果提高公民的言论自由和公共政策的参与度，那
么政府机构的公共责任和财政支出的绩效将获得大
幅度提高［４］。因此，政府的良政（ｇｏｏｄ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）
对于改善公共财政的质量至关重要，Ｄｅｔｈｉｅｒ（１９９９）
发现在没有制度约束和监督机制的情况下，政治家
会利用不受约束的权力擅自挪用公共资源用于私人
目的［５］。这就是公共选择学派所研究的寻租现象。
通过分析这种现象，我们可以得到一个理论假设：掌
握权力的政治精英在执政过程会积极参与各种寻租
活动，他们为了寻求和保护未来租金不惜牺牲公众
利益而对公共资源进行无效配置。所以，寻租假设
１ ２ 是联系政府治理与财政支出效率的理论桥梁，政府
官员寻租的程度和实际的租值耗散取决于政治制度
在多大程度不受各种利益集团的压力和干扰。
寻租现象在政府机构中的直接体现就是政府官
员的腐败。近年来，腐败问题已经得到世界各国的
重视，特别在发展中国家，它直接决定政府管理的行
政效率和公共政策的实施效果。许多学者对腐败的
具体定义进行了不同的界定，本文主要沿用透明国
际（１９９５）关于腐败的权威定义：腐败是公共部门官
员滥用公共权力，从中谋取个人或相关个体利益的
行为＿６］。从经济学角度看，腐败是源于特定的社会
经济政治制度背景，在私人收益与社会收益之间、私
人成本与社会成本之间存在巨大差距的前提下出现
的一种合乎“经济理性”，但是却违背社会利益的行
为Ｌ７］。值得注意的是，已有少量文献从实证上研究
了腐败对公共支出的影响。Ｍａｕｒｏ（１９９８）发现腐败
降低对教育的支出比重。因为政府官员会选择把财
政支出投入到能给他带来更多受贿机会的公共活动
中，而大部分的教育支出账户非常明细，使得政府官
员没有太多的预算裁量权，所以腐败官员通过比较
获取贿赂的难易不同，最终选择将更大的比重支出
在大规模的资本项目和国防项目，而降低对教育和
卫生的支出比重［８］。总之，财政支出项目越复杂，越
不容易被媒体和大众所监督，那么政府官员就越有
机会受贿和寻租。
二、理论模型
（一）政府治理质量与财政支出结构的内生关系
根据大量的理论与实证文献，我们可知，政府治
理质量与公共支出结构可能存在某种内在的联系。
具体地说，不同的政府治理决定着不同财政支出项
目的比重。为了简单起见，我们假定存在两种类型
的财政支出：一种是有益于改善官员自身福利和寻
租（ｇ ）；另一种是有利于改善民生和社会福利（ｇ ）。
第一种可能包括行政管理支出和公共投资等，这些
支出比较复杂，透明性低，不容易被公众监督；另一
种包括教育、卫生支出，这些支出在长期内比较明确
和固定，而且不容易发生寻租。
根据上述分析，我们把政府治理质量定义为 、
∈［ｏ，１］。当 一０时，表示政府治理质量是最差
的，这意味着政府官员一点也不关心公共福利，他会
把全部财政支出用于满足自身利益；当 一１时，表
示政府治理质量是最佳的，这意味着政府官员会把
所有的财政支出用于改善公民的福利。当然，上述 郑尚植：政府治理、财政支出结构与经济增长
两种情况只是代表非常极端的特例。在现实中，财
政支出有可能一部分用于满足官员私利，另一部分
用于保障公共福利，最终，财政支出结构取决于财政
支出多大程度上偏向于某一个方向。因此， —
（ ），也就是说财政支出比重是政府治理质量的函
数，财政支出结构并不是外生变量，而是由政府治理
质量内生决定的。为此，我们重点研究铷一 的符
号，它表示政府治理质量对公共支出结构的影响。
以下我们用一个正式的理论模型来推出两者之间的
内在关系。首先，我们假定政治家的效用函数为：
ＶＧＯＶ一 Ｕ＋（１－－￣）Ｒ （１）
其中，Ｕ为辖区公民的效用函数，公民从公共支
出ｇ。中获得效用，Ｒ为政府官员的政治租金，它从
公共支出ｇ 中获得。我们假定：
Ｒ—ｇｌ （２）
Ｕ一 ，ｆ是私人消费，Ｏ＜ｎ， ＜１，ａ＋ ＝ｌ （３）
很显然，政府官员的最优化问题为：
ＭａｘＶｃｏｖ一 ＋（１一 ） １
Ｓ．ｔ． 一ｇ１＋ｇ２一ｇ
通过计算，可以得到相应的财政支出比例：
ｒ一（一 ） ’ （４）
ｇｚ－（一 ）商 （５）
对两式求偏导可得：
努一（～ ） × ＜０（６） ｎ Ｊ 、（口一１）（ 一１） 、
ｄ ｇ ２一（一 ） × 。（７）
命题１：假定存在两种类型的财政支出：一种是
有益于改善官员自身福利和寻租（ｇ ）；另一种是有
利于改善民生和社会福利（ｇｚ）。那么政府治理质量
与ｇ。呈负相关，而与ｇｚ呈正相关，即政府治理质量
越高，更多的财政支出被用于改善公民福利，所以财
政支出结构并不是外生变量，而是由政府治理质量
内生决定的。
（二）政府治理、财政支出结构与经济增长的
关系
政府治理在经济增长中所起的作用是众所周知
的，但由于治理涉及的因素比较多，在任何一个方面
改善治理都能在某种程度上促进经济增长。近年
来，关于经济增长源泉的研究已有了长足的突破，从
技术进步、人力资源进一步拓展挖掘出更为根本的
因素：制度和治理；同时经济学家也进行了大量的实 证研究。Ｂａｒｒｏ（１９９１）最先引入了政治稳定等治理
因素作为经济增长的解释变量，开启了经济增长之
制度源泉研究的先河。接着Ｋｅｅｆｅｒ、Ｍａｕｒｏ（１９９５）
进一步用多个治理指标来证明良好的治理对经济增
长产生积极作用。Ｒｏｄｒｉｋ（２００４）通过对国民收入进
行跨国比较研究，发现治理相对落后的国家表现出
更低的人均收入水平。Ｏｌｓｏｎ等（２０００）指出，新古
典增长理论和内生增长理论都不能解释一个显而易
见的事实，即有些发展中国家的经济增长远快于其
他国家，所以，分析增长源泉时应当考虑各国政府治
