土地制度改革与农民利益问题

三农论坛　中国农村土地征用制度缺陷与改革前景分析　刘贵丰　（中共山东省委党校，山东２５００２１）　摘要：长期以来中国是依靠行政手段征用农村集体所有的土地而不是依据市场手段从农民手中购买土地。　农村土地征用制度存在的最大缺陷是补偿标准远远低于土地市场价格，严重损害农民经济利益。必须按照市　场公平原则，把现行的土地征用制度改为土地征购制度。　关键词：土地征用制度；缺陷；改革　中国现行的土地征用制度存在许多弊端，其中最主　要的是征用土地的补偿标准远远低于土地市场价格，严　重侵害农民经济利益。在征地过程中农民受到很大的损　失，农村的可持续发展受到很大影响。所以，必须对现行　的农村土地征用制度进行改革。　１农村土地征用中侵害农民利益现状　改革开放以来特别是２０世纪９０年代以来中国进入　了快速工业化和城镇化的历史阶段。在这一过程中，城市　建设、工业建设和其它基础设施建设等非农建设用地的　需求也随之大量增加，每年都有大量的农业用地转化为　非农业用地。据中国社科院农村发展研究所提供的数据，　从１９９　２ｏ０２年，全国占用耕地４　７３６万亩用于非农建　设。近几年，中国非农建设占用耕地每年约２５０万～３００　万亩，如果按人均１亩地推算，那就意味着每年大约有　２５０万～３００万农民失去土地，变成失地农民。据估计，目　前中国完全失去土地或部分失去土地的农民至少在　４０００万人以上。中国实行农村土地集体所有制。《中华人　民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律　规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留　地、自留山，也属于集体所有。”农村集体所有的土地除了　由本集体经济组织和个人依法使用外，在国家进行经济、　文化、国防建设以及兴办社会公共事业时可以依法由国　家征用。国家是依靠行政手段征用农村集体所有的土地　而不是依据市场手段从农民手中购买土地。农村土地征　用制度存在的最大问题是补偿标准低，补偿标准远远低　于土地市场价格，严重损害农民经济利益。１９９８年修订　的《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的补偿　费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青　苗的补偿费。：Ｌ地补偿费，为该耕地被征用前３年平均年　产值的６～１０倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口　数计算，每人的补助标准为该耕地被征用前３年平均年　产值的　６倍。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标　准，由省、自治区、直辖市规定。补偿总额不超过被征用前　３年平均年产值的３０倍。目前，国家征用农民集体　ｔ地　的征地总费用每亩５万元左右，国家各级相关部门收取　的税费大约２．５万元，给予集体和农民的征地补偿约２。５　万元，其中７０％～８０％给农民，农民实际得到的土地补偿　费每亩１．７万一２万元左右。２００４年，国家又进一步规定，　如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按　３０倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当　地人民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例　给予补贴。但是，许多地方在执行这个补偿标准时往往就　低不就高，损害了农民群众的利益；有些地方虽然执行了　３０倍的最高补偿标准，仍然不能保证被征地农民的原有　生活水平不降低；有些地方财政吃紧，就干脆压低补偿安　置标准，甚至拖欠、截留、挪用被征地农民的补偿安置费。　２００４年在土地市场治理整顿中，全国清理出拖欠、截留、　挪用农民征地补偿费高达１５０亿元。另外，征用农民土地　还导致大部分失地农民成为无地可种、无业可就社会流　民，侵犯了农民的就业权。可以毫不夸张地说，在征用农　民土地过程中侵害农民利益，是改革开放以来对农民利　益最严重的侵害，在这一过程中，农民受的损失也最严　作者简介：刘贵丰，中共ｌ山东省委党校党建教研部副教授。通信地址：２５ｏ０２１山东省济南市经七路５８８号党建部。Ｔｅｌ：０５３１。８７０８８３６０．Ｅ－ｍａｉｌ：ｇｕｉｆｅｎｇ＠ｓｄｄｘ　ｇｏｖ．ｃｎ　ｏ　中国农村小康科技２００８年第１２期　Ｅ－ｍａｉｌ：ｃｈｉｎａｘｌａｏｋａｎｇ＠１２６．ＣＯＩｇｌ　地址：ｌ００１

农村土地管理中存在的主要问题及对策

摘要：农村土地管理是指对农村土地资源的规划、利用和管理。在农村土地管理工作的发展中，先后经历了土地改革、农村土地承包制度的建立和完善、乡村振兴等重要阶段。农村土地管理工作的重要性体现在保障农业生产和农民生活、促进农业可持续发展、推动农民素质提升和农村现代化进程等方面。当前，虽然农村土地管理工作越来越受重视，但对这项工作认知不足、耕地矛盾日益突出等问题的存在仍然不容忽视，所以有必要立足农村土地管理，探讨其现存问题和解决对策。

关键词：农村土地管理；问题；对策

对于农民群众而言，最基本的物质保障就是土地。在国家所提出延长第二轮土地承包期限这一政策的背景下，为农民土地承包经营处于长期不变的状态之中提供了一定保障，也可以为农民土地承包权益的稳定性提供维护作用，从而为农民增收奠定基础。近些年，受农村土地过于分散这一因素影响，不断加大了农民种植成本，也给土地种植收益造成了极大影响，甚至一些农村地区开始有大量土地被闲置的现象逐步出现，而这些问题都需要基于土地的集约开发，来实现针对性处理、解决目标。

一、农村土地管理中存在的问题

（一）对农村土地管理认知不足

农村之中的宅基地具有集体性，而农民对农村宅基地的权利是以使用为主，农民享有这项权利的前提是在本村庄登记户口。但从一些地方政府实际情况来看，由于并未严格的监督土地使用和管理，所以耕地上建房及非农户建房等问题仍然存在，且在农村建房中，也未能以国家相关政策、规定为依据来科学规划农村土地并有效利用、管理土地[1]。另外，因农村土地确权登记部门有不同的权属，所以无法明晰确权主体、性质。受这一因素影响，一些地区存在异常严重的违法用地问题，如难以明确集体土地所有权发证主体、缺少明晰的集体土地及宅基地权属等。

（二）耕地矛盾日益突出

部分农村土地的矛盾问题相对突出，这主要表现在“动”上，即重新发包等，简单而言就是与民争利。而对于一些不许乱收费等的地区来说，存在异常突出的耕地矛盾问题，该问题主要有以下两方面表现：第一，我国农村实行的土地承包制是30年不变，受这一因素影响，部分家庭之中的成员去世后，由于土地数量没有改变，加上新出生人口未能分配相应土地，所以土地分配不均的问题会由此产生。农村发展中，因作物种植的经济效益并不良好，所以年轻人对种地并不具备较强的意愿。第二，经济发展中，城乡之间的经济差距越来越大，受这一因素影响，越来越多的农民开始选择外出务工这一途径，加重了农村耕地撂荒、非农化、非粮化现象。虽然国家针对以上现象开始出台了相应政策，但因农业生产无法实现较高的经济回报效果，所以农民仍然不愿返乡种地，而受大量耕地被闲置和撂荒等因素影响，极大程度地制约了农村发展。

资源·环境农村经济与科技2021年第32卷第02期（总第502期）农村土地制度的变革是几千年来中国社会变革的中心内容。新中国成立以后，国民经济经历的几次发展高潮也都与土地制度的改革息息相关，不管是50年代初的土改，还是改革开放初期推行的家庭联产承包责任制，都为社会政治安定和人民生活水平的提高做出了巨大贡献。当前我国已经进入发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期，我们面临的矛盾更加复杂，既有过去长期积累而成的矛盾，也有在解决旧矛盾过程中新产生的矛盾，大量的还是随着形势环境变化新出现的矛盾。站在时代高度所推出的农村土地制度改革，是解决现有土地问题、维系农村经济正常运转、保障农民利益的必经之路。1 农村土地制度改革三项试点工作内容1.1 土地征收制度土地征收是2004年《宪法》修正后的新词汇，是国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。在20世纪50年代土改完成以后，中国主要存在两种土地所有制形式：农村土地归农民私有，城市及郊区土地归国家所有。经过农业合作化，农村私人土地转变为集体所有，城市及郊区土地仍归国有。现行的土地征收制度，就是指把集体所有的土地变为国有。1.2 农村集体经营性建设用地入市制度农村集体建设用地，是指农村集体经济组织或个人为兴办乡镇企业、乡镇公用设施和公益事业以及村民建住宅等，经依法批准所使用的属本集体经济组织的土地，是依法审批后由农地转变而来。农村集体经营性建设用地入市，即建设用地的使用权流转；在我国土地资源尤其是耕地资源紧张的背景下，农村集体经营性建设用地的使用权流转具有必然性，有利于土地资源规模化、集约化利用。农村集体性经营建设用地入市制度的推行，能够进一步规范建设用地的使用权流转，提高土地利用效率。1.3 宅基地制度宅基地即居民住宅占有的土地。随着农村经济的快速发展，农民建房的倾向与能力提升，出现了大量农田被占有的情况，外出务工的人数增加又导致农房的闲置。宅基地制度作为农村基本制度的核心组成部分，与农村政治、经济、社会等多方面紧密联系，牵一发而动全身。盘活闲置宅基地及其房源，能够进一步促进农村资源配置。2 农村土地制度改革存在的问题2.1 农村土地细碎化一方面，人多地少的国情是导致农村土地细碎化的重要原因；另一方面，为促进不同质量土地的均衡搭配，农村土地进一步细碎化。在目前的经济社会背景下，农村土地的细碎化严重阻碍了农业现代化发展，土地的分散使得机械化耕作设备的推广难度加大，增加成本的同时也不利于土地规模经营，导致土地利用率低下。2.2 农村土地征收制度违背了保护农民利益的原则针对农村土地征收，现存在两大问题：一是农村集体土地征收补偿标准低，集体和农民利益受损；二是公共利益界限不明确，土地征收权被滥用。农地征收制度的不完善使得农民利益在不同程度上受到了损害，加剧了社会不公，极易引起社会矛盾。首先，征地赔偿并不真正等同于土地原有的价值，因而农民实际获得的经济赔偿小于土地的真正经济价值，致使利益受损。其次，在补偿款下发的过程中，并不能完全保证补偿金一分不少的交到农民手中，且审核手续复杂、等待时间长，农民利益得不到保障。最后，在征用农地的实践操作过程中，相关部门不能完全保证按既定的政策或原则办事，避免不了违背农民意愿的情况出现。2.3 土地流转不规范土地流转并不是行政化、强制性的过程，而是以不同地区经济发展水平和现实需求为依据、以农民自主意愿为参照的过程。当前，全国各地的农村土地流转均处于自发探索和摸索阶段，没有成功的模式可以照搬。一方面，由于流转经验不足，推动新时代农村土地制度改革白 佶（南京大学马克思主义学院，江苏 南京 210093）［摘要］土地是百姓赖以生存和发展的物质基础，是重要的生产资料和生存保障。从本质上说，农民问题就是土地问题。习近平总书记也曾指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”，这不仅关系到农民的切身利益，同时也关系到国家工业化、城镇化进程，关系到国计民生，是当下迫切需要解决的问题。积极推进农村土地制度改革，完善“三权分置”制度、尊重农民主体地位、发挥农民首创精神，是新时代缓解农民与土地之间的矛盾、提高土地利用率、促进农村经济发展的需要。［关键词］农村土地制度改革，三权分置制度，主体地位［中图分类号］F321.1 ［文献标识码］A

第四次全国农村土地制度改革实施方案

土地是农民的命根子，农村土地制度改革关系到亿万农民的切身利益，也是农村改革的重要内容。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《第四次全国农村土地制度改革实施方案》，明确提出要全面深化农村土地制度改革，确保到2020年农村土地制度改革取得重大突破。

一、背景与意义

我国农村土地制度改革历经多年，取得了一定的成果，但仍然存在一些突出问题，如土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等。为了解决这些问题，进一步深化农村土地制度改革，党中央、国务院决定开展第四次农村土地制度改革。此次改革旨在全面深化改革，完善农村土地制度，保障农民土地权益，促进农村经济发展，推动农村全面振兴。

二、改革目标

1.完善土地征收制度，保障农民合法权益。明确征收农村土地的条件、范围和补偿标准，强化农民参与征收补偿的权益，提高征收补偿水平。

2.推进集体经营性建设用地入市，激活农村土地市场。允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，促进农村经济发展。

3.深化宅基地制度改革，保障农民住房权益。明确宅基地用途，规范宅基地审批管理，探索宅基地有偿使用和自愿退出机制，提高宅基地使用效益。

4.完善土地管理体制，提高土地资源配置效率。建立健全土地节约集约利用机制，加强土地整治，提高土地利用效益。

三、改革任务

1.推进土地征收制度改革。修订土地管理法，明确征收农村土地的条件、范围和补偿标准，建立农民参与征收补偿的机制，提高征收补偿水平。

2.开展集体经营性建设用地入市试点。选择部分县（市、区）开展集体经营性建设用地入市试点，探索完善土地市场交易规则、价格形成机制和监管制度。

3.深化宅基地制度改革。明确宅基地用途，规范宅基地审批管理，探索宅基地有偿使用和自愿退出机制，合理引导宅基地整理和节约利用。

4.加强土地整治和节约集约利用。实施土地整治项目，提高土地利用效益，推广节约集约利用土地的经验和做法。