公共管理学科的理论基础与基础理论

公共管理学科的理论基础与基础理论

蓝志勇

内容提要本文讨论了理论的定义、特点和类别，努力甄别与公共管理相关的外部理论和公共管理学科

本身的核心理论两个核心概念，并对它们的相关性进行论证。公共管理学科面对的是现代治理的挑战，需要 有广博的知识基础和各个学科理论的支持，但同时也必须要用更多的努力来关注学科自身的核心理论一一关

于如何甄别、捍卫、弘扬和创造公共价值的理论。这些核心理论是公共管理学科锚定学科方向、凝聚学科向心 力、汇聚人才、推动技术使用和社会进步的内在基础和动力，是指导各类公共政策有效运行的导向。

关键词 理论 公共管理理论 概念 因果表述

寻觅公共管理理论

新中国成立以来，中国的公共管理学科经历

了从无到有、从小到大的发展历程。作为一个新 兴学科，为了满足中国全面工业化、城市化、信息

化和管理现代化的迫切要求，公共管理学科一度

大规模延揽人才，受过各种不同训练的各路英才 纷至沓来，建立了庞大的学科队伍。巨大的树冠， 在缺乏深厚的理论根基的条件下，显得有些沉重

和难以支撑。学科的强大，必然要有强大的学科 理论。这就是本文讨论理论的意义所在。简单地说，“理论是一套由相关的概念、定义

和它们之间的相互关系——特别是因果关系组成

的、对事物的全部或者某一方面一个系统的看法。

理论的目的是认识事件、解释事件发生的原因、并 由此推断和预测事件的未来。”①

理论的精妙之处在于能够准确、全面、提纲挈

领地降维，将纷繁复杂的大千世界的运行规律和 原则，用几条看得见、摸得着、记得住、用得了的原

则表述出来，用于解释和预测已发生和将要发展 的事件"当然，也有人批评理论是“简化主义” (Reductionist)，竟然将“丰富复杂的社会简单化 了 ”。②这个批评本身不完全错，但关键之处在两

条。一是简化的过程要准确，不能将重要的原则 和现象简化掉，使得理论的认识框架支离破碎不

完整。二是学习理论不一定非要忽略和排除细 节，特别是有特殊情况的细节。这符合人类认识

世界的规律。比如说，今天的人工智能过程中普 遍运用的就是降维技术，机器首先收集脸的特征 数据，予以降维和分类。这一过程由机器对人脸

的反复和深度学习完成。成功后，识别的错误率

为3.5%，低于人类认识别能力的5%。碰到特殊 情况，当然依然要个别分析。所以，理论的简化，

不一定非得犯“简化主义”的错误。另一个理解理论的途径不从定义出发，而是 看大众是如何认识理论的。我们知道，历史上，有

本文系国家哲学社科基金重大项目“国家治理现代化与行政管理制度体系创新研究”(项目号：17ZDA104)的阶段性成果

30學海2020.1

过著名的托勒密（Ptolemy）地心说。这一理论认 为行星是围绕地球旋转的。这一理论符合当时上

帝创造了万物的宗教信仰，也用于农业工程、预测

气候和季节的变化，达1500年之久"后来新的设 想和新的认知工具出现（如望远镜），证明了日心 说，对替代了过去关于地球是宇宙中心的错误认

知。

学界熟知的牛顿经典力学一度被认为是最完

美的力学理论° '惯性存在，作用力等于反作用

力，和速度与质量成反比的力学三定律（a = F/ M），完整地解释了大千世界的力学现象，是现代 物理学的理论经典，是现代科学无以计数的伟大

成就的重要基础"爱因斯坦后来发现了相对论（a = MC ），认

为，物质在光速运行的时候，与能量是成正比的，

是光速的平方"物质越大，产生的能量越多"不 是经典力学中所认为的物质与力量成反比"这是

一个不同的关于物质、速度、能量的认识理论，是

量子力学的基础"并不在说原来的理论错了，而 是说在不同的条件下，原有的理论不足以解释这

一物质在光速运行时的现象°

相对论后，又有了许多新的理论突破"最近

科学理论的新思考，比如暗物质理论、暗能量理 论、量子纠缠理论，也在颠覆我们传统的科学认

知。比如，过去认为光速就是不可突破的最高速

度，最新的发现认为量子纠缠沟通速度可以是光

速的四倍以上"最新的发现还认为，我们今天对

自然界的了解，不及所有自然知识的5%°我们

面对的，是更广大和未知的自然世界，是大量的暗

知识"比较起来，过去几百年来开始的对日心说 的了解、对空气的了解、对矿产资源的了解，只是 人类在科学认知方面极小的一个进步"

在社会科学方面，有不少与公共管理有关的 理论"德国社会学家韦伯的官僚制理论，描述现

代行政机构使用官僚这一管理技术、管理组织的

理论°他认为，管理需要权威和组织°权威有三 种，传统权威（世袭或其他的文化习俗传导下来，

如皇子继承皇权），魅力型权威（领袖人物的个性

和能力魅力吸引了大量的追随者），法理权威（通

过法律条款、合法选举程序构建的权威，如被选总

统）。现代政府是构建在法理权威基础上的新型

科层组织，有统一行政权威的一长制，科层权威结构，办公室职务分工，机构和员工专业化，有很多

法规条例，非个性化的人格管理，拥有全薪酬全职

的雇员，追求中性的效率和效益。与传统社会的

传统权威相比，与市场的管理协调方法和意识形

态的管理方法相比，行政官僚的这一套方法和管 理体系最为有效。③韦伯认为他描述的是一种现

代行政现象，现代组织有这些官僚组织的特征，它

们并不完整，但它们的这些要素越多、越强，越接 近完美的现代官僚组织的要求，也会越有效率。④

可以看到，韦伯的理论是基于对社会的组织现象，

特别是行政国家的现象，进行研究后的一个总结、

归类和提升。他努力找寻现代管理体制能够产生

效率的原因，进行抽象总结，提出解释和预测。他

的理 并 完全 所 的行政现 ， 到

不少批评，比如官僚的失灵、腐败、杂乱、文牍主义 等等⑤⑥⑦。但所有的批评并没有完全否定韦伯

理论对社会组织结构，特别是国家组织结构的描

述的有效性。更多的理论是修正、补充、加强这一 理论°即便后来的矩阵组织理论⑧、网络组织理

论⑨、多元结构理论⑩，也无法完全超越韦伯的官

僚理论°到现在为止，所有的政府、大型商业组

织、非盈利组织，特别是军事组织，都摆脱不了韦

伯理 的官僚组 的特 ， 不管是正面的

是 面的°

比较容易拿来解释理论结构的是马斯洛的行 为动机理论°不是因为它的完美和准确，而是因

为它是关于人的行为的理论，在学界几乎家喻户 晓，人人都感觉到共鸣⑪，同时，他的理论结构也

非常清楚，在此做一详细的说明。马斯洛理论的

基本概念和构建（construct）包括，行为动机、心理 需求、生理需求（衣食住行等）、归属需求、安全需

求、尊重需求、个人价值实现需求等。有些是有共

识的概念,如行为、动机，有些是他组织安排并赋 予特定意义的，如不同的需求°他的理论的三大

相关的因果关系表述是：（1 ）人的行为是有心理 需求的原动力的，人用行为来满足心理需求不足

的现实情况（行为动机理论有弗洛伊德理论为基

础）；（2）按最低到最高排列，人的心理需求可以 分为五大类（心理需求，生理需求，归属需求，安

全需求，尊重需求）;（3 ）人必须先满足低层次需 求才会去追求高层次的需求。这三大因果关系的

表 ， 在一 ， 成 人类行为的一个全面的

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述，即所谓的马斯洛的行为动机理论。这一理论， 有核心概念，有因果关系的表述,提供了一个可以

被验证的理论认知框架，许多研究围绕这一理论 展开"它不完美，因为它解释不了一些饿着肚子

还要面子的精神行为，也揭示不了在战场上勇于

冲锋，把生的希望留给战友、死的危险留给自己的

英雄壮举。但并不妨碍它在大致的情况下解释人

们一般性的行为。

还有一种理论，是一些人通过部分观察和臆 想自己创造出来的。比如说，生男育女的社会理

论。说的是，有人根据不少观察发现，辛劳的母亲 容易生儿子，而生活环境优越和宽松的家庭里，母

亲容易生女儿。现实基础是不少农村妇女生男孩

多，城里母亲生女孩多。如果进行一些社会调查， 也间或会证明这一观察的正确。但问题在于，它

的因果关系在哪里？行为与医学生理理论之间的 相关性在哪里？对染色体的形成或者结合有影响

吗？即便大数据可以证明这一现象的存在，没有

合理的科学解释,也不可能被认为是一个好的、可

以解释现象或预测甚至指导未来实践的理论"更 何况这些现象的出现有很多其他原因，如农村重

男轻女，把女婴送人的情况"当然，在理论之外，还有宗教信仰。比如说，

基督教认为上帝创造了天地万物，创造了人，有圣 父、圣子、圣灵三位一体⑫，有亚当夏娃和撒旦，有

宙斯、赫拉、大力神、丘比特等等众神和他们的故

事；佛教认为有如来、西王母、玉皇大帝、天庭，有 各种神，有阎王、龙君、九重天，今生前世、因果报

应等;伊斯兰教为一神教，相信安拉真主会使一切

重生，相信天使，相信来世，相信必须履行先知穆

罕默德为人类制定的行为规范与公益义务等等。

这些宗教都有自己的著作，圣经，佛经，和古兰经"

但这些宗教，是人们创造出来的信仰和精神寄托，

也讲"见证"(testimony )、"启示"(enlightenment)

和"灵感"(revelation)，但严格地说，他们不能算 是理论，他们强调的是“信”就“灵”，重点不是经

验和逻辑上的求真，而是意识灌输和信仰，是教会

统治教众的意识形态工具。

从理论关注的对象来看，理论可以有宏观理

论，关注宏大的问题，如宇宙论、万有引力论，人类 文明论、地球升温论、天人合一论；中观理论，如生

态论、政体论、主义论、战争论、阶级论、公私论、国 际关系论;微观理论，如行为动机论、个体或小组

冲突论、比较优势论、货币主义论等等。当然，宏

观、中观和微观是一个相对的概念，与理论想要描 述、解释和预测的事件的规模、广度和深度相关。

如果我们从宏大宇宙的视角出发看我们地球所在

的星系，就会发现这个星系对宇宙而言，不过就像

地球上的一粒沙子一样的渺小。如果我们往微观

世界行进，深入到夸克的单位，就会发现，就是一

粒沙子也像宇宙空间一样的宏大。所以说，宏观

理论，如宇宙理论；中观理论，如国家理论、城市理

论、社区理论;或者微观理论，如个人行为理论，都

有自己不同的解释域。

理论的类别

在讨论了什么是理论的基本定义后，我们还

可以看看理论的分类。按照科学的习惯，如此之 多的理论，自然也应该归类。从前面列举的例子

可以看出：

1. 错误和不完整的理论也是可以存在的，假

以时日，可以被验证、丰富、补充或者推翻。越接理的理 ， 力和 力， 能

指导实践。2. 没有理论是永恒的真理。新的环境条件、

新的认知工具和能力的出现，都有可能改变理论

的基本预设和规律原则。

3. 不是所有的理论都是科学理论，有些是在

一定 中经过 证的理 ； 是

没有经过科学论证的事实分析、验证、实验、实证

和规律性总结，只是在一定的观察基础上，甚至是

十分片面的观察基础上，思考和推导出来的系统

想法。

4. 一些所谓的理论并不是理论，因为它们远

远没有达到有自己的特定的概念和对一系列相关 的因果关系有解释力的“理论”的要求，是“伪”理

论——打着理论旗号的片面和粗浅的认知。5. 一 看 理 的 相 不是理

论的宗教信仰。它们也有强大的社会功能，但不

是理论。这些思考，除了让我们可以根据开篇提到的

按理 的问题的大小 分 、中 和微