现代公共行政管理理论

第２７卷　

２０１７年　第２期　

６月　信阳农林学院学报　

Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｘｉｎｙａｎｇ　Ｃｏｌｌｅｇｅ　ｏｆ　Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ　ａｎｄ　Ｆｏｒｅｓｔｒｙ　Ｖｏ１．２７　Ｎｏ．２　

Ｊｕｎ．２０１７　

法默尔的后现代公共行政理论简析　

林　蓉　

（大理大学马克思主义学脘，云南大理６７１０００）　

摘　要：后现代公共行政理论是２Ｏ世纪９Ｏ年代在公共行政领域提出的一种具有批判和建构意义的理论，它对传统公　

共行政理论进行了全面深入的批判。法默尔提出的后现代公共行政理论在批判现代主义公共行政理论局限性的基础上，对　

后现代公共行政概念进行了创造性的诠释．并提出了对现代公共行政进行后现代重建需要注意的方面。该理论不仅对于我　国公共行政的改革具有借鉴意义，而且它所崇尚的批判思维和创新思维对于认识上的探索、创新也具有重要的启示意义。　

关键词：后现代主义：后现代公共行政：法默尔　中图分类号：Ｄ０３５—０　文献标识码：Ａ　文章编号：２０９５－８９７８　Ｉ　２０１７）０２－００２８－０２　

“后现代主义思潮对公共行政领域的侵入，使得后现代公共行政理论应运而生，并在２Ｏ世纪９０年代成　

为公共行政领域一种具有批判和建构意义的先锋派理论。”…研究和分析法默尔的后现代公共行政理论，并　

结合当前中国公共行政的现实，探讨其借鉴意义，具有很强的现实和理论价值。　

１　后现代公共行政提出的理论背景　

１．１现代主义：反对神学。提倡理性　

从ｌ７世纪开始，资产阶级经过宗教改革、文艺复兴和启蒙运动，形成现代主义，后来逐渐成为资产阶级　

的主流意识形态。现代主义提倡人道，反对神道，用人取代神；提倡理性，主张用理性战胜无理性、非理性和　

反理性。将理性作为衡量一切的唯一标准。认为与理性相矛盾的都该抛弃。现代主义适应了自由资本主义的　

经济政治需要。但是随着数学和自然科学的巨大发展进步，西方许多思想家开始赋予理性无上权威，走向理　

性的绝对化。认为理性无所不能。　

ｌ竹ｔ毒强　行政与蓿冶　公共行政合法性的麓构与重构　——基于后现代公共行政理论的分析　口　何俊武　（淮海工学院，江苏连云港２２２００５）　摘　要：从后现代性的视角审视．现代公共行政存在着合法性危机。后现代公共行政理论通过解构官僚制、解构　理性、解构效率这三种途径解构了公共行政的合法性。又通过公共能量场、语言与话语理论、公共政策的共同体价值　取向对公共行政的合法性子以重构　这种解构与重构对当代中国公共行政的合法性不无启示意义　关键词：后现代公共行政理论：合法性；解构；重构　中图分类号：Ｄ６３０．１　文献标识码：Ａ　文章编号：１００７－８２０７（２００９）１０—００５０—０３　收稿日期：２００９一Ｄ８＿Ｊ４　作者简介：何俊武（１９７７。一），男，湖南永州人，淮海工学院法学院讲师，博士．研究方向为公共管理理论与方法论。　从２Ｏ世纪９０年代以来，在全球化、信息化两大浪潮　的强劲推动下，以福布斯、米勒、怀特、麦克斯万、法默　尔等人为代表的学者力求对后工业社会的时代挑战作　出回应．创立并发展了后现代公共行政理论　这一理论　从诸多方面对现代公共行政理论提出了大胆而又深刻　的质疑和批判．并拓展和深化了公共行政学　本文初步　探讨了后现代公共行政理论对于公共行政合法性的解　构与重构，在此，合法性系指正当性。　一　现代公共行政的合法性危机：以后现代性为视　角　公共行政作为一门学科发轫于１９世纪末期美国学　者威尔逊的扛鼎之作《行政之研究》，并综合了政　治——行政二分法理论和官僚制理论完成了自身的合　法性建构。在自此之后的数十年内．关于公共行政合法　性的理论预设与基本观点一脉相传：以工具理性为基　准、规则至上、崇尚效率、对事不对人的普遍主义，等　等。这一时期公共行政的合法性具有典型的现代性特　征。　然而，从２Ｏ世纪晚期开始．后现代主义的盛行对现　代公共行政的合法性提出了尖锐的挑战　后现代主义　是一种缘自于工业文明并对工业文明负面效应的思考　与回答。是对西方传统哲学的本质主义、基础主义、逻　辑中心主义的批判与结构　后现代主义不仅包含了现　代主义和后现代主义在时间上的前后相继．而且还包　含了后现代主义在内容上对现代主义的反叛和矫枉。　后现代主义看重被现代性所忽视以及现代性之后和之　外的一切，如不确定性、异质性、无序等；而对现代性所　看重的一切，例如原则、整体性、确定性、权威、同一性、　规律等都加以怀疑。相对于现代性条件下的同一性、本　质性和封闭性而言．作为现代生存危机在文化层面和　哲学层面上的反应，后现代主义强调差异性、多元性以　及“去中心”的边缘性和创造性、开放性。…　用后现代主义的视角审视现代公共行政即可发　现，公共行政不仅存在着一般意义上的财政危机、管理　危机和信任危机。还存在着更严重的合法性危机。首　先．现代公共行政“对事不对人”和原子化的价值理念　对人性的歪曲导致公众对政府的认同度降低；其次。公　众参与需求的日益提高与独自式政策对话之间的张力　导致公共行政合法性的丧失：再次。政客们往往忙于形　象和政绩工程，却缺乏宏观的社会责任意识。因此。政　府所提供的各类政策服务难以满足公众需求．从而削　弱了公共行政的合法性基础；最后，屡见不鲜的政治丑　闻、权力腐败与贪污渎职使人们对于政府公共行政之　信心逐渐丧失．从而导致了公共行政的合法性危机。［２］　二　从解构到重构：对后现代公共行政理论的探索　针对后现代社会中公共行政所面临的合法性危　机．后现代公共行政理论运用解构与重构这两种方法　来加以应对　（一）解构现代公莠行政声留台藩性　解构这一概念为后现代主义思想家德里达所首　创　解构通过挑战那些渗透在我们文化之中并给我们　的信仰、思想和行为产生扭曲模式的不合理的价值等　级以及不对称的权利关系而创造文本意义。在德里达　看来，解构性方法是要识别一种叙事文本的断裂。通过　这种断裂．解构可以表明因二元对立和不可隐喻的必　然依赖而产生曲解的情况　＿３］后现代公共行政理论从　以下方面对现代公共行政的合法性进行解构。　解构官僚制组织的合法性　现代公共行政是按照　韦伯所设计的官僚制模式构建起来的　在官僚制组织　的内部，奉行的是“规则至上”的行为准则。所谓“非礼　勿言。非礼勿听。非礼勿视，非礼勿动”，对官僚制组织　而言，“礼”就是规则，组织成员的一切行为都必须符合　规则。可以说．官僚制组织乃至现代公共行政的合法性　最终来源于其所遵循的正式规则。诚然，按规则办事给　官僚制组织带来了统一指挥、层级节制、普遍主义、平　等主义、行动迅捷等好处．但是，随着公共行政的发展。　按照官僚制模式组建的政府就逐渐变成一个庞然大　物。此时的按规则办事就会走向自己的反面：一是规则　会导致更多的规则．在官僚制组织中．往往是为了保证　一

梅奥的霍桑试验

梅奥(Etton Mayo，1880-1949)原籍澳大利亚，后移居美国。作为一位心理学家和管理学家，他领导了1924-1932年在芝加哥西方电气公司霍桑工厂进行的试验，即霍桑试验。该试验分四个阶段。

第一阶段：工作场所照明试验(1924-1927年)。研究人员选择一批工人，并把他们分成两组：一组是试验组，变换工作场所的照明强度，从而工人在不同照明强度下工作；另一组是控制组，工人在照明强度保持不变的条件下工作。研究人员希望通过试验得出照明强度对生产率的影响，但试验结果却发现，照明强度的变化对生产率几乎没有什么影响。

第二阶段：继电器装配室试验(1927年8月-1928年4月)。从这一阶段起，梅奥参加了试验。研究人员选择了5名女装配工和1名画线工在单独的一间工作室内工作(一名观察员被指派加入这个工人小组，以记录室内发生的一切)，以便对影响工作效果的因素进行控制。在试验中分期改善工作条件，如改进材料供应方式、增加工间休息、供应午餐和茶点、缩短工作时间、实行集体计件工资制等。这些女工们在工作时间可以自由交谈，观察员对她们的态度也很和蔼。这些条件的变化使产量上升。但一年半后，取消了工间休息和供应的午餐和茶点，恢复每周工作六天，产量仍维持在高水平上。经过研究，发现其他因素对产量无多大影响，而监督和指导方式的改善能促使工人改变工作态度、增加产量，于是决定进一步研究工人的工作态度和可能影响工人工作态度的其他因素。这成为霍桑试验的一个转折点。

第三阶段：大规模访谈(1928-1931年)。研究人员在上述试验的基础上进一步在全公司范围内进行访问和调查，达2万多人次。结果发现，影响生产力的最重要因素是工作中发展起来的人群关系，而不是待遇和工作环境。每个工人的工作效率的高低，不仅取决于他们自身的情况，还与其所在小组中的同事有关，任何一个人的工作效率都要受他的同事们的影响。

科技资讯 SCIENCE & TECHNOLOGY INFORMATION科技资讯2019 NO.15SCIENCE & TECHNOLOGY INFORMATION学 术 论 坛DOI：10.16661/ki.1672-3791.2019.15.192西方现代公共行政理论的发展以及对我国的启示①张娜(重庆工商大学派斯学院 重庆 401520)摘 要：西方公共行政理论的价值传统是效率至上的，围绕这个价值核心，西方公共行政理论发展了实现高效率的手段和途径。无论传统公共行政理论还是20世纪后期批判传统理论的新公共管理理论，核心都是提高效率。当然，西方公共行政理论发展史上技术和价值理性的斗争一刻也没停止过，对效率至上的反思和改革推动了行政理论和实践的发展。该文对西方现代公共行政理论发展做具体阐述，试图发现基本特征及规律，为我国公共行政理论发展提供启示。关键词：西方 现代公共行政理论 启示中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1672-3791(2019)05(c)-0192-021 西方现代公共行政理论的发展管理范式式微，治理范式兴起。治理的实质是强调治理机制，这些机制是多元治理的互动以及行动者相互影响。以下对西方现代公共行政理论发展做具体阐述，试图发现基本特征及规律，为我国公共行政理论的发展提供启示。1.1 新公共服务理论：从管理到服务20世纪七八十年代，各国政府通过将企业的方法引进政府部门以提高行政效率而掀起轰烈的政府改革浪潮。新公共管理理论认为通过分权、竞争、放松规制、委托等手段可治疗官僚制弊病。该理论是传统行政学管理主义及技术理性发展的高峰，但也激起了多方面的批判和质疑[1]。其中最有成效的是来自新公共服务理论，为了批判传统公共行政理论的管理主义和技术理性，新公共服务融合民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政等理论内核，摆出了与传统公共行政理论针锋相对的宪政主义和价值理性。因此可以将新公共服务理论概括为关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论，理论的重点是以人民为中心[2]。所以这种高度的公民权不仅很重要而且能够达到，公民应该被视为政府的主人并且能够为了追求更大的利益而一起采取行动。1.2 整体性治理理论：从碎片化到整体性除了新公共服务理论的批判，新公共管理运动过程中还招致了其他理论的批评。其中就有90年代针对新公共管理导致的功能破碎化和服务裂解性而提出的整体性治理理论。整体性治理从协调和整合两个维度出发，为满足公众真实的需求提供可欲结果的一种新型治理范式[3]。在组织结构上，整体性治理的组织基础以功能整合为支撑。整体性治理的方法论基础是以问题解决为导向。政府系统应在治理方法、思维模式和运行机制上进行新的创新和变革。首先，吸纳包括政府机构在内的利益相关者的资源和优势，形成智慧集群。其次，实现从预防、诊断到解决①作者简介：张娜（1991—），女，汉族，江西瑞昌人，硕士，助教，研究方向：危机管理、公共政策。的一体化方案。最后，实现政府的整体性运行。整体性治理的价值基础是以公众需求为核心。因此着力于发展和完善现代民意调查技术，定位公民需求的聚焦度，大幅度去中介化组织，增强政府与公众的直接互动性。整体性治理作为公共行政学领域的一个新范式，背离职能再造而转向功能再造，背离以经验为导向的方法而转向以问题解决为导向的方法，背离从政府部门自身便捷性出发而转向以公众需求为核心，这3个基础相互衔接，有机构成，共同呈现出理论基础全观式图景[4]。1.3 网络化治理理论：从政府主导到网络状治理网络化治理理论最初由斯蒂芬·戈德史密斯和威廉.D.埃格斯联合提出，主要是指深深地依赖伙伴关系，能够平衡各种非政府组织以提高公共价值的哲学理念。网络化治理具有以下基本特征：第一，治理主体层面，多元主体以平等、互信为基础构建的合作伙伴关系。第二，价值层面，合作伙伴以公共价值作为价值追求，并形成一种权力共享、风险共担的关系形态。第三，治理机制层面，政府以对网络的管理为基本职能，力图构建良好的信息共享机制及沟通协商机制。第四，治理工具层面，网络治理主体之间周期性的合约、协助政府管理的不同的网络类型、数据库和信息系统等为网络化治理的各个环节提供了更为便捷的治理工具。网络化治理为公共治理提供了一个结构性基础，正是在这种网状结构中，政府可以综合自身、社会组织、社区、公民等众多主体的力量实现良好的治理。1.4 数字治理理论：从纸质文档到电子大数据数字治理是指在政府与市民社会、政府与以企业为代表的经济社会的互动和政府内部的运行中运用信息技术，简化政府行政、公共事务的处理程序，并提高民主化程度的治理模式。数字治理的代表人物是帕却克·邓利维，他试图从韦伯的官僚制的理论框架中寻找一些蛛丝马迹，认为电子化和数字化的政府对于政府办公流程的再造和简化以及对于政府行政效率的提高。数字治理理论是在整体性治理理论基础上结合数字时代而提出的一种治理理 科技资讯 SCIENCE & TECHNOLOGY INFORMATION科技资讯2019 NO.15SCIENCE & TECHNOLOGY INFORMATION学 术 论 坛论，数字时代的治理的核心在于强调服务的重新整合，整体、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。该理论为公共治理提供了数字化的治理工具，它较前几种治理理论相比更加结合时代性背景，利用互联网或大数据技术助力治理理论。数字治理契合当前大数据运用和智慧城市建设的发展背景，有深远的发展前景。1.5 公共价值管理理论：从维护管理阶级利益到创造公共价值1995年，哈弗大学马克·穆尔出版了Creating󰀁Public󰀁Value：Strategic󰀁Managementin󰀁Government一书，率先提出了“公共价值”这一概念。公共价值管理理论认为公共管理者的使命就是创造公共价值，而“认知公共价值是创造公共价值的关键一步”。公共价值管理理论重新论述了政治与行政的关系，重新定位了民主与效率的关系，更具重视政治的作用。同时，公共价值管理理论不认为民主与效率是独立的关系，而是伙伴关系，在公共价值管理过程中，民主与效率应当兼备，是在民主的环境与过程中追求效率，以民主为基础的效率，从而实现公共价值。公共价值管理理论为公共治理理论体系贡献了“使命”，即追求和创造公共价值，并在网络结构中，以合作、协商的方式寻求公众的集体偏好，通过经常性的互动沟通实现共同利益和价值。2 西方现代公共行政理论的基本特征纵观西方现代公共行政理论的发展，摆脱了传统公共行政理论组织和制度的简单维度，拓展到理念、方式、结构、工具、使命等综合维度。此外，西方现代公共行政理论实现了从管理主义到宪政主义，从技术理性到价值理性的转变。其基本特征有如下。2.1 理论范式有显著的宪政主义和价值理性的特点美国建国之初至今，公共行政从范式的发展历程来看已有二百多年历史。特别是19世纪末期以来，随着公共行政学作为一门独立的学科得以确立，美国公共行政学不断地改变自己的分析框架，更新研究内容，采纳新的研究方法，开创新的研究领域。这些努力的结果铸就了宪政主义与管理主义两大范式的冲突与融合的发展路径，其实质是政治正义与政府效率两大价值的对立与统一。西方现代公共行政理论强调回归公共价值和公民权，反对传统的管理取向和技术理性，批判传统的过度关注效率。可以说西方现代公共行政理论就是围绕公民权和公共性而展开的。2.2 理论涵盖主体及价值多元化传统公共行政理论强调单一主体，一切公共事务都在政府的权力范围控制下，公共政策是个黑匣子，公共服务政府生产提供。后来福利国家失败以及社会问题复杂化，政府力不从心应接不暇。到新公共管理时期，开始考虑市场主体的作用，试图政府与市场合作，授权给市场生产公共服务，政府购买，政府在其中扮演主导作用。但是这种政府与市场的二元联合结构仍旧无法很好地解决社会问题，政府管理的理念阻碍了公民社会的发展和公共事务的治理。应运而生的公共治理理论的显著特征是理论涵盖的主体更加多元化且每个主体之间在理论预设上是平等、合作的。当然这里仍旧存在争论，如需不需要构建一个元治理主体、政府有没有必要扮演指导角色等。主体多元化的同时，价值也趋向多元化，试图协调民主和效率的关系，且更注重公共价值的实现。2.3 理论融合多学科优势治理理论虽然是现代的公共行政理论，但也是在继承传统理论及其他学科理论优势基础上发展起来的。不少学者认为公共行政学没有自己原创的理论，基本上是基于其他学科理论的借鉴改造。例如公共治理理论融合了社会学的社会网络分析、场域理论，借鉴了新制度主义经济学的制度分析方法，新古典经济学的合同治理、委托代理、交易成本、激励问题、道德问题，甚至是理工科的大数据管理等理论。公共治理理论融合多学科理论优势，一方面是学科理论交叉影响更频繁，另一方面也是应对社会公共治理问题所需，问题的复杂性、综合性促进了理论的交叉发展。3 对我国的启示当前我国政府治理仍旧带有明显的管理主义特征，政府在公共事务治理中占据绝对权威地位，尽管近年来逐渐开始培育社会组织和公民社会发展，但是依然放不开，导致政府无法适应日益多样化的社会发展。例如从公共服务上看，政府几十年的公共服务改革现如今依然面临公共服务总量不足和不均衡的问题，公共政策制定也常被诟病不公开不透明，政府公信力受到影响。因此需要处理好政府、市场、社会组织之间的关系。西方公共治理理论恰好在处理这三者关系上有独特的建树，值得借鉴。从顶层设计上怎样转变管理主义和技术理性倾向，更多授权和注重公民权。在操作层面上怎样协调政府、市场、社会组织多主体的关系，发挥各个主体的优势，形成整合性的公共治理架构和能力。这些关乎我国国家治理体系和治理能力现代化的实现问题，从西方公共治理理论中能有所启示。如今的政府改革不仅限于组织和制度两个等次，还应该拓展到理念、方式、结构、工具、使命等综合层次。西方公共治理理论倡导主体和价值多元化，这是改革我国社会治理的新机遇。我国公共行政理论的发展也要结合社会实际，在调查我国的实际问题的基础上，发展更适配的本土化理论。借鉴其他学科的优势理论内核，丰富和完善国家治理理论。参考文献[1]󰀁竺乾威.新公共治理:新的治理模式[J].中国行政管理，2016(7):133.[2]󰀁丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社,2004:409.[3]󰀁夏志强,谭毅.公共性:中国公共行政学的建构基础[J].中国社会科学,2013(8).[4]󰀁谢微,张锐昕.整体性治理的理论基础及其实现策略[J].上海行政学院学报,2017(6):31-37.