陕西省西安市政府法制局：浅谈行政复议听证会程序
来源：主站时间：2007-03-29 10:28 阅读次数：行政复议是公民、法人或者其他组织获得行政救济的重要途径，也是行政系统内部自我监督的有效机制，是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要环节。行政复议与行政诉讼相比，其特点在于程序便捷，主要表现在行政复议法所规定的“书面审查”方式。无论行政复议的“书面审查”方式，还是行政诉讼的“开庭审理”方式，都是为了查明案件事实，准确适用法律。近年来，行政争议呈上升趋势，其中涉及拆迁安置、城市规划、土地确权、劳动保障等复杂、疑难案件越来越多。行政复议法规定的“书面审查”方式难以适应新形势下的复议工作，很有必要对行政复议的审查方式进行探索和研究，实践中确有必要参考和借鉴行政诉讼中的“开庭审理”方式，以解决有关行政争议案件。我们认为，行政复议听证会是审核案件事实，准确适用法律的重要方式，我们每年约有1/3的复议案件（40至60起）召开听证会。本文拟从工作实务出发，探索和完善行政复议听证会程序。
一、建立行政复议听证会制度的必要性。
首先，工作实践对行政复议审理方式提出了新的要求。行政复议活动是在行政机关系统内进行的，由于行政机关上下级之间的隶属关系或者业务领导关系，行政复议机关易于全面掌握行政争议情况，一般不需要讯问双方当事人即可查明案件事实。所以，行政复议活动采取“书面审查”方式有其客观条件。但现在的复议案件涉及面广，证据
多，各种法律关系往往相互交织，仅凭“书面审查”难以从双方当事人提交的书面材料中掌握案件事实和法律适用情况。何况行政机关和行政相对人的法律素质越来越高，新的行政行为不断产生，面对日益复杂的行政争议案件，“书面审查”方式就显得“势单力薄”了。
其次，行政复议立法为建立行政复议听证会提供了依据。行政复议法第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”有学者认为，行政复议法这一规定表明，我国的行政复议制度实行书面审查为主、口头审查为辅的审理原则。结合原行政复议条例第37条关于“行政复议实行书面复议原则，但复议机关认为有必要时，可以采取其他方式审理复议案件”的规定，这一其他方式应当包括听证会方式。同时，由于行政复议法关于“口头审查”程序没有作出具体规定，采取行政复议听证会方式听取申请人、被申请人的意见是可行的。所以，现行立法为适用行政复议听证会提供了法律依据。有学者认为，听证会程序与口头审查（听取意见程序）程序是存在差异的，主要表现在听证会程序要求有言词辩论环节。我们认为，这一区别正说明了行政复议听证程序较口头审查（听取意见程序）程序更为规范，更为完善。同时，言词辩论有利于行政复议机关全面听取当事人意见、查清案件事实，以准确适用法律。所以，建立并完善的行政复议听证会制度是很有必要的。
再次，行政复议听证会增强了行政复议审查的透明度和公信力。
为构建社会主义和谐社会，最近，中央指出“对重大复杂、群众关注的案件，要通过公开听证、当面核实等多种方式，增强行政复议透明度和公信力，提高行政复议的质量和效率。”这为创新行政复议审理方式提供了政策依据。行政复议听证会强化了复议审查的透明度，方便当事人了解情况，公平、公开、公正的审查复议案件，有利于维护政府的权威和形象。
最后，有条件适用行政复议听证会程序符合“质量优先，兼顾效率”的原则。围绕程序便捷原则，以“书面审查”为主，有条件适用听证会审查方式，符合复议工作实际。行政复议工作要坚持质量优先、兼顾效率的原则，行政复议听证会符合这一要求。理由如下：第一、行政复议听证会程序的启动是有条件限制的，这与行政诉讼的开庭审理方式相区别，对于易于把握的案件，不必启动听证会程序，通过书面审查方式及时解决，保证办案效率。第二，对复杂疑难案件、群众关注的案件，就有必要启动听证会程序，以全面、准确地掌握案件事实与法律适用问题，允许群众旁听，增强行政复议透明度和公信力，提高行政复议质量。第三，即使召开行政复议听证会，也没有行政诉讼庭审程序那样复杂化、程式化。
二、行政复议听证会的适用范围。
虽然行政复议听证会有其制度的优越性，但并不表示它可以普遍适用于任何行政复议活动中。因为，行政复议程序既要符合“及时、便民”原则（行政复议法第4条），也要遵循行政复议“书面审查”原则（行政复议法第22条）。这就涉及行政复议听证会适用范围。我
们认为，启动行政复议听证会须具备两个方面的要件：第一、程序要件。行政复议申请人提出要求。对于行政复议申请人提出要求召开行政复议听证会的，行政复议工作人员一般应组织召开。对于确实没有必要召开行政复议听证会的，行政复议工作人员可以不组织，但须经法制机构负责人批准。
第二、实质要件。案情复杂、涉及重大利益，经书面审查和口头审查仍未查清案件事实的，行政复议工作人员认为有必要的，可以召开行政复议听证会。实践中，对于行政许可、城市房屋拆迁裁决、重大行政处罚（尤其是行政处罚程序中召开听证会的）、复杂的土地权属案件一般都要召开行政复议听证会。（对劳动教养案件适用行政复议听证程序尚在探索中）
三、行政复议听证原则。
我们提出的行政复议听证原则是在行政复议法律原则框架内，对行政复议听证程序具有规范意义的基本准则。包括：公开原则、言词辩论原则、案卷主义原则、和解原则和服从主持原则。
第一、公开原则。公开原则是行政复议的一项重要原则。行政复议听证程序也要符合公开原则。这里的公开是指行政复议听证会公开，公开案件证据、作出具体行政行为的依据。对不涉及国家秘密和他人隐私案件，其他公民可以旁听行政复议听证会。我们有许多案件已有公民旁听行政复议听证会。
第二、言词辩论原则。言词辩论是人民法院开庭审理案件的重要原则。行政复议法对此未作出规定，其立法意图考虑到行政复议是行
政机关内部自我监督的方式，不需要过于繁琐的司法化程序。但行政复议听证程序是对“书面审查”程序的完善和补充，是出于有效查清案件事实和正确适用法律的考量，而言词辩论符合这一目的，在行政复议听证程序中应当坚持言词辩论。
第三、案卷主义原则。案卷主义原则和言词辩论原则是有内在联系的。但行政复议制度下的案卷主义原则是有特殊内涵的，即要求行政复议机关如果作出对申请人不利的决定时应以听证会记录为准。但在行政复议听证会结束后，仍应允许行政复议申请人向复议机关提交证据材料，这与法院“开庭审查”不同。
第四、和解原则。行政复议法未规定和解制度，但从妥善解决行政争议角度考量，行政争议的处理应努力做到“案结事了”，全面构建社会主义和谐社会。行政复议听证会不仅为和解工作搭建了平台，而且应当将和解作为行政复议听证会的一项原则来对待。
第五、服从主持原则。提出服从主持原则是出于对行政复议听证会程序的特殊性考虑。因为，行政复议听证会既有司法化特点，又不同于人民法院“开庭审理”程序。人民法院庭审程序有严格的法律规定，不得违反或省略整个程序中的任何环节，复杂繁琐。但行政复议要求“及时、便民”，故行政复议听证会程序应在公平、公正基础上强调效率，服从主持人的安排。但应允许行政复议参加人对听证程序中违法问题提出异议。
四、行政复议听证会程序。
第一、行政复议听证会主持人和参加人。行政复议听证会主持人
