第二讲 我国大部制改革―从理念到实践

初 始设 置成 本 ， 随着 这项 制度 的推进 ， 位成 本和 而 单 追 加成 本都 会下 降 。 （ ） 习效 应是 指 适 应 制度 而 ２学
有实 质性 进展 。这种 怪圈现 象就 是典 型 的路径 依赖
中 的“ 锁定 ” 状态 。 当前我 国正在 进行 的大 部制 改革
也 面临着 同样 的路 径依赖 挑战 。本文 拟从 路径 依赖 理论 的视 角分析 大 部 制 改革 面 临 的路 径依 赖 挑 战 ，
公共管理
中共南京市委党校学报
２０ 年第 ５ ０９ 期
我 国大部 制改 革 的面临 的挑 战与应对
以路径 依赖 为视 角
郑 曙村
（ 曲阜师 范大 学
［ 摘
孙 之 竹
山东 日照 ２６２） ７ ８ ６
要 ］ 国政府 机 构 改革 总是 陷入 “ 简— — 膨 胀— — 再 精 简—— 再 膨 胀 ” 怪 圈 而 无 法 摆 脱 ， 是 典 型 的 非 良性 路 我 改 革 一 直 面 临 着 “ 简 我 精
— —
他们 现 在可 能 的选 择 。… 一 旦进 入锁 定 状 态 ， 要 ” 想
膨胀 —— 再精 简—— 再 膨 胀 ” 圈 的 困扰 。历 怪
脱 身十 分 困难 。往 往需 要 借 助外 部 效 应 ， 入外 生 引
・
６ ・ ０
公共管理
中共南京市委党校学报
２０ 年第 ５ ０９ 期
市 场的 制约 。市场 的不 完 全 性 导 致 信息 的分 割 ， 高 昂的交易 费用 又使 行 为 者 不 愿 实 现 制 度 创 新 和 发
展。
治 和社会 管 理 ， 因此 我 国的封建 社会 是典 型 的“ 政 大 府， 小社 会” 模式 。在 该模 式下 ， 官僚 机构 日益 庞大 ，

高 昂 的行 政 成 本 和 社 会 成 本 。
二 、 “ 部 制 ” 改 革 面 临 的 问 题 和 难 点 大
大部 制改革对 于 中同行政管理体 制改革 而言 ，既是一 个必经 的阶段 ，又是一 个重 大的改 革难题 。这 是 因为 ：第一 ，发达 国家大部制 的建立 ，有其特殊 的政治 经济条件 ，发展 中国家短期 内难 以完全借 鉴其
经验 ：第 二 ，中国传统 的适应计 划经济体 制 的部 门设置 ，具有强 大的制度 惯性 和部 门利益将 成为改 革 的
重 大 阻力 。 因此 ， 中 国大 部 制 改 革 在 推 行 的 过 程 中 难 免 会 遇 到 如 下 各 种 问题 。
其一 ，各界 对大部制 改革 的期望过高 。大部制 改革 的推 出，应 该说恰 逢其 时 。一 方面 ，经过改 革开
题 上 明确 提 出了 “ 大部 门体制 ”的概 念 。表 明党和政 府对 于政府 机构 改革及 相联 系 的行政 管理体 制改 革
的认识 达到新 的高 度 。２ ０ ０ ８年 ２月 ２ ３日，胡 锦涛 总书记 在 中共 中央政 治局第 四次 集体 学 习时指 出 ，建 设 服务 型政府 。要 创新行 政管 理体制 ，优 化政 府组织 结构 。３月 ４日，中国共产党 第 十七届 中央 委员会
改 革方案 的说 明》 ，针对 当前行 政管 理体制 运行 过程 中存在 的突 出矛 盾 ，提 出 了国务 院机 构改 革 的具体 意 见 。 自此 ，以 “ 部制 ”为形式 表述 和价值追求 的新 一轮 政府机构 在全 国迅速展 开 。 大 回顾 中 国政府 机 构 的历史 沿 革 ，类 似 “ 大部 制 ” 的政府 机 构设 置 形式 也 曾出现 过 。例 如 ，上世 纪

“ 依法管理、 （ 民自治、 村 居） 优质服务 、 政策推动 、 综合治
理” 为内容的计划生育工作新机制是中央关于在新时期 统筹解决人 口问题所做出的一项新的制度安排 ， 是中国
特色综厶ｌ理人 口问题的创新发展。它不仅反映了中国 ＧＤ Ｉ
新一届政府坚持以人为本、 执政为民、 构建社会主义和谐 社会的先进执政理念 ， 而且体现了人 口管理理念的进步 ， 反映了人 口管理方式的科学要求。然而 ， 制度的安排、 实
通过宣传教育、 法律、 科技、 行政、 社会保障等综合手既 台 理
人口问题。 然而， 计生工作在制度层面、 人口 方法途径层
面能否转型成功， 笔者 为很大程度上取决于能否突破现
行人口和计划生育管理的机构设置和职能划分瓶颈。
１ 现行人 口和计划生育管理机构设置导致人口管 ．
施是与配套的机构设置相辅相成的， 没有符合新时期“ 大 人 口观” 统筹发展要求下的人 口和计划生育管理组织机 构架设， 就不可能形成体现人 口科学管理要求的管理体
和卫生部的提议 发表不同看法的基础上， 尝试性的提 出“ 口大部” 人 之构建。
关键词 ： 口和计划生育委员会； 人 机构改革； 口大． 人 部 作者及单位 ： 蒋若凡， 四川师范大学历史文化与旅游学院团委 书记 ， ， 博士 研究方向： 管理 行政 学、 口法学。四川 成都 ６ ０ ６ ）邓凡 ， 人 （ １０ ８ ； 中共成都市委市委党校人力资源
的表述。计划生育部门对综合治理还处在—般协涮 ，
抓抓停停 ， 各相关部门多是定有—般“ 办法”而抓落实不 ，
弹 分７ 行 和控 国家 施政 理和 需 尽 －进 监视 制， 的 管 建设 要详 －
的人 口户籍资料。 二是计划经济体制需要把整个社会 化大生产都完全纳入到国家经济体制和生产过程中， 为 保障国家工业化建设， 户籍制度与计划经济相配套， 生成

人员分流难：大部制下，机构减少了，官位势必也减少，必定要有 一部分人为此而“牺牲”官位。机构精简和重组势必带来人员的分流。分 流人员是历次机构改革最为头疼的事。公务员是国家整体运行宝贵的人 力资源，是维护正常国家秩序的保障和基础，公务员队伍的稳定，关乎 社会稳定。以1998年机构改革人员分流为鉴，基本办法有四种，即带职 分流、定向培训、加强企业和优化结构。
运行监督难：实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权 力和财力势必更加集中，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的 权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而 产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素。大部制机构设置有可 能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加 以抑制。但有人担心，大部制改革可能把分散的部门利益，积聚为集中 的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，相当于过去一 个副总理的职权，就会“尾大不掉”，对它进行监督恐怕更加困难。而如 何建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构 和运行机制，是最为关键之举。
政职能错位和交叉给经济带来了副作用，研究表明，1999年至2005年间 我国行政成本对经济增长作用达到负的1.73%。
国务院机构改革情况一览表
调整后的部委 合并或包含的原部委 新增下级机 隶属关系调整
名称
构பைடு நூலகம்
国家发展与改革委 发改委(部制不变) 员会
国家能源局
工业和信息化部
国防科工委、信息产业部、 国家国防科技 国务院信息化工作办公室、 工业局 国家烟草专卖局
的分流方式。 从机构改革的历史来看，大部制的组织架构设想并非是机制上的创
新。早在上世纪50年代，已有国家经委这样的大部委设立；“文革”中将 政府的数十个部归并为几个大组，或者以“口”划权，比如农林口、工交 口等；2003年国家设立商务部，是将原外经贸部、国内贸易部以及原国 家计委、国家经贸委的部分职能整合组建之举，可以视作大部制的“热 身”。