第4章 公共事务

• “事务”通常指所做的或要做的事情。而 事情指人类生活中的一切活动。据此， “事务”就是指人们所从事的各种社会 活动，包括政治、经济、科学、文化及 其他各项社会活动。 • 依据上述解释，可把公共事务作如下界 定：公共事务是与“私人事务”相对的 概念，它是指涉及全体社会成员的共同 利益，满足其共同需求，关系到整体生 活质量的一系列活动，以及这些活动的 最终结果。
四、公共事务的范围界定
• 公共事务属于社会事务的范畴。 • 社会事务是人们所从事的各种社会活动。 如政治、经济、科学、文化及其他各项 社会活动。 • 在这些众多的社会活动中，哪些属于公 共事务，哪些属于非公共事务，需要在 理论上确立一定的规范标准，以便为公 共事务的范围界定提供科学的理论依据。
1．依据市场化资源配置的有效程度界定 • 有学者认为，在市场经济体制下，社会事务一般可 依照市场化资源配置的有效程度来进行划分。 • 由此，可以依照市场化资源配置的“有效程度” 将社会事务划分为私人事务、公共事务以及介于两 者之间的中间事务。
• （6）社区性公共事务。这类公共事务的 外部效应主要局限于某一社区。社区是 以一定区域为基础，以居民区为基本构 成单位的共同体，如城市街道辖区、居 委会辖区、物业小区等。社区性公共事 务在某种程度上说就是基层公共事务。 如社区居民安居环境建设、社区治安保 障、社区公共设施规划与建设、社区公 共生活服务提供等就属于这方面的事务。
二、公共事务的基本涵义
• 公共事务：由“公共”和“事务”组成。 • 行政学家一般把“公共”看作是与“私人” 相对的概念，认为“公共”是国家、政府 和社会公共组织的职能活动范围；与多数 人的利益相关，有较多的社会公众参与； 表示一个众人的事务领域。 • 汉语辞典一般把“公共”解释为“公有 的”、“公用的”、“公众的”、“共同 的”、“社会的”。
• （2）跨国跨地区性公共事务。这类公共 事务的外部效应溢出国界，其影响波及 多个地区。 – 可细分为洲际区域内跨国家的公共事 务和次区域跨国跨境的公共事务。如 跨国跨地区的和平与安全事务、区际 江河流域的治理、区际经济文化的协 调与合作、区际自然资源的开发利用 与保护、区际法律冲突的调适等。
• （3）全国性公共事务。这类公共事 务的影响范围面向全国，如国家安 全与稳定、宏观经济调节、国内政 治经济文化制度安排、地区间发展 平衡、全国性公共基础设施建设等 事务。
4．非营利性 非营利性是公共事务区别于私人事务 的重要标志之一。作为涉及社会利 益和全体公众利益的一系列活动， 公共事务的性质和目的在于为社会 公众谋福利，不以营利为目的。这 是由公共事务的公共性决定的。 • 如前所述，公共事务以实现公共利 益为依归，不以追求某一个体的自 身利益最大化为目的。因此，可以 说，公共事务是公益性的事务。
第四章 公共事务
• • • • • 一、问题的提出 二、公共事务的基本涵义 三、公共事务的特征 四、公共事务的范围界定 五、公共事务的内部结构
一、问题的提出
• 公共事务是公共行政与公共管理的对象。 这早已成为学界的共识。 • 然而，迄今为止，对于什么是公共事务， 公共事务的范围有多大，公共事务的具体 内容包括哪些，公共事务的界定标准是什 么等问题，学术界还没有很好加以解决。
• 一是依据公共事务的外部效应范围，可 把公共事务的内部结构分解为如下几个 层次或部分： • （1）全球性公共事务。这类公共事务的 影响范围遍及全球。如全球环境的保护、 世界和平与发展事务、世界市场的建设 与发展事务、太空资源的开发利用、打 击国际犯罪集团和国际恐怖组织等。在 经济全球化进程加快的背景下，全球性 公共事务将出现增多的趋势。
• （5）服务性公共事务。这类公共事务是 为社会成员的生活和工作提供方便的事 务。如提供社会和公民所需的信息和商 业服务、提供公共医疗保健服务、提供 劳动力再就业培训服务、提供公共健身 娱乐服务等。
• 根据是否依靠公共权力，可以把社会事 务区分为非公共事务、公共事务和交叉 性事务。 • 那些无需依靠公共权力就能做好的社会 事务，属于非公共事务； • 那些必须依靠和运用公共权力去推行的 社会事务，属于公共事务； • 那些部分或局部需要依靠公共权力去推 行的社会事务，则属于交叉性事务。
4．依据社会公共需要界定 • 社会公共需要是界定社会公共事务范围的根本依据。 这是因为，需要是一切生命体的本能，人亦不例外， 人的一切活动都是直接或间接、自觉或不自觉地为 了满足某种需要。 • 人的需要多种多样，可从不同角度对其进行归类。 从人们需要的范围来看，可以分为社会成员个人的 需要和社会成员的公共需要。 • 作为与社会公众整体利益、共同利益相联的各种活 动，公共事务主要是为了满足社会成员的公共需要。 这种公共需要在现实生活中，有时与个人需要一致； 有时部分一致，部分不一致（对立）；有时与个人 需要发生冲突。
• 根据社会公共需要，我们可以把社会事务区分为 公共事务和非公共事务。 • 在一定的社会生活条件下，凡是具有满足社会公 共需要性质的社会事务，属于公共事务； • 凡是不具有满足社会公共需要性质的社会事务， 则属于非公共事务。
五、公共事务的内部结构
• 公共事务的内部结构是一个很复杂的问题。 为了使复杂的问题简单化，我们可以通过 对公共事务加以分类来把握其内部结构及 其内容。 • 公共事务可以从两个角度来划分，一是依 据公共事务的外部效应范围，二是依据公 共事务自身的性质。
3．依据公共权力界定 • 公共事务是涉及全体社会公众整体的生活质量和共 同利益的各种活动。这些活动主要表现为公共权力 的运行。因为“每一种社会行为都是权力行为”。 • 公共事务的活动性质和目的在于为社会公众提供公 共利益。公共权力是为社会公共利益服务的权力， 是公共事务活动的基础和保障。如果没有公共权力 作后盾，那么，公共事务的活动目的就难以实现， 即使一时实现，也很难得以维护。 • 因为相对于私人利益来说，公共利益更容易受到侵 害，“凡是公共的东西都是最得不到照顾的东西”， 实现起来也更加困难。
• （3）保障性公共事务。这类公共事务是 对社会成员的基本生活权利提供保障的 事务。如社会保障、传染性疾病的防控、 自然资源的提供与保护等事务。
• （4）平衡性公共事务。这类公共事务是 协调社会利益、消解社会矛盾和利益冲 突、和谐社会环境的事务。如扶助贫困 地区和弱势群体、构建和维护政治性的 和社会性的参政议政组织、从事社会沟 通及协商和监督、构建和维护公共伦理 所讲的公共物品或产 品的两个重要特征即非竞争性和非排他 性来界定公共事务的范围。
• 所谓非竞争性是从物品消费的特点来看， 即一个人在消费某项物品的同时，其他 人也可以消费等量的同类物品。 • 所谓非排他性是从物品的所有关系来看， 即同一物品不仅供其占有者来使用，而 且无法排斥占有者以外的人来使用。
• 二、依据公共事务自身的性质，可把公共事 务的内部结构分解为如下几个类型或部分： • （1）基础性公共事务。即为社会生存和发 展提供基本条件的事务，这类公共事务主要 是公共基础设施的建设与管理事务。如公用 事业设施、公共工程设施和公共事业设施的 建设与管理事务等。
• （2）管制性公共事务。这类公共事务是 对社会个体和群体的活动和行为加以规 范和限制的事务。如法律法规和政策规 定等制度的提供、国家安全的保障与社 会治安的维护、政权统治的维护等事务。
• （4）国内跨地区性公共事务。这类 公共事务的影响超出某一地区的范 围，可将其细分为省际区域内跨地 区公共事务和省区域内跨地区公共 事务。如跨地区经济合作与发展、 跨地区江河治理、跨地区交通设施 建设、跨地区人口迁徙、跨地区环 境污染整治等事务。
• （5）国内地区性公共事务。这类公 共事务的外部效应主要局限于某一 地区，即一定范围的地域空间，如 特区、开发区、政区等。这类公共 事务有城市的公共基础设施建设、 垃圾处理、街道照明、治安保卫、 市场监管等事务。
三、公共事务的特征
1．社会性
• 社会性是公共事务的基础性特征。 • 公共事务来源于社会，产生于社会，并随着社会 的发展而发展。社会是人类生活的共同体。 • 社会不是单个个人的堆积或简单相加，而是人们 的相互交往关系或联系。 • 公共事务就是在人们的交往或联系中产生的。
2．公共性 • 公共性是公共事务的本质特征。“公共”的对立 面是“私人的”和“企业的”。公共事务是单个 的个人和家庭不愿做、不能做、做不了的，又是 人类社会生活必不可少的。 • 公共事务是涉及全体社会公众整体的生活质量和 共同利益的各种活动，它以实现公共利益为依归。 而私人事务是涉及私人利益的各种活动，它以追 求个体自身利益最大化为目的。
纯公共产品、准公共产品和私人产品的划分
非竞争性 竞争性（消费）
俱乐部产品 私人产品 排他性 如：有线电视、社会保 如：食品、衣服、拥挤 障、自来水、不拥挤但 且收费的公路 （占有） 收费的公路 纯公共产品 准公共产品 非排他性 如：国防、法律制度、 如：公共资源、公园、 基础科学研究、不拥挤 城市绿地、不收费但拥 也不收费的公路 挤的公路
3．共享性
• 公共事务是与社会公众整体利益、共同利益相 联的各种活动。用经济学家的话来概括，这些 活动就是提供公共物品（或产品）和公共服务。 • 共享性是指社会公共事务所提供的物品和服务 由全体社会公众共同享有，而不能为一个人所 单独享有。 • 虽然社会公众的具体范围有大小不同，但作为 社会公共事务就意味着这个社会中的全体公众 都可以享用这种物品，享受这种服务。