拥抱城市运营时代

Embracing the Era of Urban Operation拥抱城市运营时代作者：王富海 深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长兼首席规划师Text / images by WANG Fuhai Chairman and Chief Planner of LAY-OUT Planning Consultants Co., Ltd.

摘要：中国城市发展正在从建设时代进入运营时代。随着城市建设的重点从增量扩张转为存量运营，传统的建设导向规划将不再适用，城市规划迫切需要升级为服务于城市运营治理需求的运营规划。本文从城市化发展由外生式阶段转向内生式阶段入手，阐释运营时代对城市所带来的转变，进而提出认识理解城市运营全貌的概念框架。在此基础上，讨论城市运营与治理的关系，梳理城市运营的三重内涵。而从城市运营的角度看，城市规划始终都是城市运营过程中重要的空间政策工具。总之，规划应当在坚守保护公共利益、通过公共投资引导市场投资原则底线的同时，积极在范式和业务模式上改革创新，拥抱城市运营时代的到来，推动城市良性运营和可持续发展。关键词：城市运营时代；城市治理；规划转型；运营规划Abstract: Urban development in China has shifted from the construction era to the operation era. With the shift of urban construction focus from incremental expansion to stock operation, traditional construction-oriented planning will no longer be applicable, and urban planning urgently needs to be upgraded to operational planning that serves the needs of urban operation and governance. Starting from the shift of urbanization development from exogenous to endogenous stages, this article elaborates on the transformation that the era of operation brings to the city, and proposes a conceptual framework for understanding the overall picture of urban operation. Based on this, the relationship between urban operation and governance is discussed, and the triple connotation of urban operation is summarized. From the perspective of urban operation, urban planning is always an important spatial policy tool in the process of urban operation. In summary, while adhering to the principles of protecting public interests and guiding market investment through public investment, planning should actively reform and innovate in paradigms and business models, embrace the arrival of the era of urban operation, so as to promote the benign operation and sustainable development of cities. Keywords: Urban operation era; Urban governance; Planning transformation; Operational planning

0 引言2020年，中国的城镇化率达到63.89%，虽然与发达国家普遍超过80%的城镇化率仍存差距，但相较改革开放初期不足20%的城镇化率，四十年的发展可谓天翻地覆，中国的城镇化已然由快速发展的“1.0阶段”进入高质量发展的“2.0阶段”[1]。而多年来声势浩大的开发建设，也使得以一线城市为代表的许多大城市迫近了新增土地资源的临界点，增量空间已十分有限；同时，粗放型外延式的发展方式带来的诸多“城市病”也亟待化解。因此，我国城市发展存在集约型内涵式转型的现实需要，从大规模建设的“增量时代”走向以提升城市品质为主的“存量时代”[2-4]，前者侧重建设，后者侧重运营。这一重大“时代切换”可以理解为城市发展由“建设时代”进入了“运营时代”。随着城市建设重点从增量扩张转为存量运营，传统的建设导向规划将不再适用[5]。过去，传统的规划主要服务城市的快速建设需求，着眼于城市整体的、局部的及具体项目的方案编制；如今，进入到面向城市运营的新阶段，规划工作应当相对侧重政策研究、咨询、策划、判断，并且还需要进一步提供实时跟踪服务。存量规划与增量规划的根本差异在于从注重终极蓝图转为深入操作过程，从作用于规划管理到服务于城市治理。因此，更加关注城市运营并通过有效的规划手段不断改善现时城市成为城市规划在运营时代的新课题。1 城市运营时代的到来1.1 城市化的发展阶段：从外生式到内生式城市化发展大致可以划分为三个阶段：建设期（依靠土地财政和外部资金资源的外生式发展阶段）、发展期（土地财政转向税收财政的过渡发展阶段）、稳定期（内生式发展阶段）。第一阶段，土地财政的滚动效应对于驱动大规模快速建设的发展不可不谓功莫大焉，但与此同时，这种过分依赖外部资源和信贷资金的外生型发展模式过犹不及[6]。随着土地财政信贷杠杆效应的大幅放大，带来了诸如“过度房地产化”等负面结果，催生资产泡沫，甚至陷入“击鼓传花”的恶性循环[7-9]。在此期间，许多城市不计成本地争取尽可能多的土地财政，形成地方政府推动城市发展建设的一种文化。而这一模式的强大惯性使得对其产生的城市化路径依赖延宕至今，并将对未来产生影响。第二阶段，城市化进入发展期，也是土地财政转向税收财政的过渡期，内修开始得到重视，城市政府注重以产业发展为核心，致力于强化紧密的政企合作，并建立以人为本的福利保障制度，从而为消费端更好发挥拉动作用创造条件，以此打造城市经济社会运转体系的良性循环。这属于内外导向皆有的混生式城市化。这一阶段，政府治理结构呈现出税收分成、分级建设和事权集成等特征。第三阶段，城市化转入稳定期后，城市治理架构机制以及严格保障专款专用的财税管理运用机制已然成熟，因而事权和收支的逐步分层便成为需要关注的新主题，城市的运营维护费用开始占据支出的主要部分，这意味着城市化进入了内生式发展阶段。在城市化发展的不同阶段，城市所处的宏观政策环境也各有不同。从外生式发展的建设期到内生式发展的稳定期，发挥主导作用的政策由区域政策转变为城乡统筹。前者关注优势地区引领发展，注重物质建设和财富积累；后者则基于通盘考量的统筹布局，注重工农互促、城乡互补的协调发展，其战略逻辑和涵盖对象要复杂得多。推进城乡统筹发展需要处理好的一个核心问题即：要素流动，这就需要更多运营思维和手段介入，将包括NO. 211 世界建筑导报 25

Copyright©博看网. All Rights Reserved. 土地在内的各类资源要素管好、用好、维护好。1.2 运营是改善城市的新开端外生式和内生式两种发展模式在发展的价值导向上存在本质差异，主要体现在数量与质量、产业、社区和城市秩序等方面[10, 11]。外生式发展以增量建设、产业引进、楼盘开发为主，致力于城市良好视觉秩序的打造，侧重的是物质空间外在“壳”的建设。相较该模式具有一定破坏性的强势价值观，内生式发展则秉持了一种具有保留保护精神的多元包容价值观，集中表现在存量提升、产业培育、多元社区和社会性秩序的营造。内生式发展不再仅仅注重建设表面的形式，而是更加关注如何充分利用和发挥资源效益，侧重的是“壳”中内容的运营。过去，城市可能只单纯注重“壳”的建设，但是，即使是再好的“壳”，如果没有得到合理利用，也不能发挥其应有的效益。因此，内生式发展更注重资源的内在价值，而非仅仅停留在外在形式上的建设。在当前高质量发展转型的背景下，可以想见，发展模式的选择将会影响我国城市未来的 “大分流”。此外，从规划理论角度看，现代城市规划的起源并不仅是重视如何建设城市，实际上更关心城市如何运营，而这一点常常被人忽视。例如在《明日的田园城市》这部规划经典中，大约一半的篇幅在谈论城市政府的收支和开发建设的财务可行性[12]，这表明城市运营是现代城市发展与生俱来、不可忽略的问题。如今，中国的城市在经历了可谓人类社会“世纪级现象”的城镇化进程后，已走过“改天换地”的初级阶段，同时仍面临长期持续的“再城镇化”过程。这意味着未来的城市发展需要重新去体验和认识城市，从而更好地适应和改善城市，这需要更精细的运营过程作为保障。尽管地标建筑、CBD、核心商圈这些可见的硬件建设成果更容易被当作城市的名片，但城市运营水平的高下才是城市是否具有吸引力和竞争力之所在。运营将是改善城市发展方式的新开端。2 如何理解城市运营2.1 从“城市经营”看“城市运营”提到城市运营概念，人们往往先想到各种典型的所谓“运营”，比如公交公司的线路运营、园区的平台运营等等。然而，真正意义上的“城市运营”是一个相对广义的概念，甚至可将其视为中国城市未来发展的主要特征。为了更好地理解这个概念，不妨先从狭义的范畴，即“城市经营”概念入手，以城市经营的运作特征为对照，更好地认识“城市运营”。过去，中国城市政府的工作重心主要是经营城市。经营的表现即关键要素极致经营、简化城市认知、侧重硬件建设、关注短期目标（一次性招拍挂）、手段固定（地产开发为主）[13]。总体而言，城市经营多是对单一局部问题的管理，侧重于市场化的运作模式，由此引致城市快速低效扩张以及一系列城市病。与之相对的是真正广义而全面的运营，表现为综合要素协调运营，尊重城市复杂性，关注内容和特色，长短期目标兼顾，采用市场化和公共治理相结合的手段，强调“治病”“调理”“维护”。2.2 城市运营概念框架的全貌针对广义而全面的“城市运营”概念，可以尝试建构一个从基座到顶层、从要素工具到模式组合的认识框架，以便于完整系统把握这一概念的全貌。城市运营几乎涵盖了城市活动的方方面面，但城市层面的运营不外乎四条线，即经济、社会、建设、财税，而下沉到基层落实的一系列微观的运营实操活动均可归纳到这四条线（部分专业化的公共事业亦可单列），这就组成了城市运营的基座（图1）。与此基座相对的是运营的顶层，代表了放大到国家层面最宏观的运营。国家层面的重大战略部署涉及诸多方面，它们彼此交叉关联；对城市而言，新型城镇化战略是这个顶层的核心，这是国家在城市运营领域的大政方针（图2）。国家层面的各方面战略在新型城镇化的统领下共同发挥作用，将对城市发展产生十分重要的影响。城市运营基座的实操活动需要依循国家战略的指导，而从顶层向基座的传导落实无疑需要经由城市层级的各条线向下投射贯彻，因此，三者从上到下的叠合即构成了城市运营的立体大系统。从系统特征上看，这一系统应被视为一个多维度的活动谱系，包含条线、层级、颗粒等不同维度（图3）。整个系统的有效运作需要各个部分的协调和合作。具体而言，颗粒维度的运营实操主要由城市运营的基座承载，呈现出小颗粒、多主体、多模式、多需求、多场景和多结果等特征，此类小颗粒的运营无处不在并且相互之间广泛联系。运营对象可概括为人、业（产业）、财（资金）、地（土地）、宣（宣传）、政（政策），“人业财”是要素流，“地宣政”是工具。在这六大对象基础上开展的城市运营，实际上囊括治理、供给、财务三个版块的模式设计：治理模式考虑的是“为何运营，谁来运营”的问题，供给模式涉及运营目标的实现路径，财务模式则关乎财务上的可行性。运营即通过三种模式的灵活组合，对相关各方的资源要素加以整合与优化，进而产生更大更好的效益。正如熊彼特所讲的，创新就是“建立一种新的生产函数”，运营实操也要通过不断的模式创新和竞争实现更好的运营效果。一个小颗粒的模式创新案例是近两年备受关注的小区“公交电梯”。广州天河一小区因电梯老旧需更换，第三方公司提出“先安装后付费”的方案，该公司承担购买和安装电梯的费用，收取电梯广告收益，业主刷公交卡付费乘坐，费用随楼层而递增。该方案一方面降低了初装成本，回避了业主筹资不足的问题；另一方面又形成了现金流，支持电梯维护，更关键在于通过收益分配机制，协调了不同楼层居民关于是否安装电梯的矛盾，可以看作运营在微观手段上的巧妙创新。诸如此类的例子还有很多，而未来，存量再开发的背景与新兴科技手段的结合，将催生更多细小颗粒的运营场景，也意味着更大的创新潜力。至于条线维度的城市运营，事实上可进一步“切片”，将城市向上承接的层级以及内部所划分的层级展开来，能够发现，当前的城市运营行为呈现出鲜明的“一级政府，一级运营”特征（图4）。虽然城市已适应“条条”式的管理方式并且有序运行，但城市中最关键的仍然是“块块”；如何综合解决“块块”之间的协调、相互依存的系统性问题，是城市管理中最为重要的问题。每一条线上不同层级的城市运营重点有所不同，这影响着从宏观到微观的运营传导，而存量时代的城市治理痛点却无一不例外的需要跨部门、跨层级解决。因此，城市运营在中观层面亟需打破以往传统的“条条”分层决策的局限，加强条线串联的综合治理体系和能力建设。

图1. 城市运营的基座图2. 城市运营的“顶层”——国家层面的运营26 WORLD ARCHITECTURE REVIEW 学术论坛 ACADEMIC FORUM

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