上海市存量用地更新制度与政策研究

１研究综述
１．１存量用地 增量用地完全由政府通过土地“一级市
上海市１成３－ｄ５规划设计研究院国土规划设计分院
工程师，硕士
９６ ｌ城市更新
场”进行供应，所涉及的土地权属变更和利益 分配相对简单。存量用地则不同，其内涵既包 括较为直观的实际建设状态，还要考虑产权与 合法性因素”】。与一般的城市相比，北京、上海 等特大型城市的土地和人口城镇化进程更早 更快，积累的存量用地规模和类型更多，问题 也更为复杂（图１）。因此，本文研究的存量用 地是覆盖面较全的广义概念，即城乡建设已占 有或使用的现有全部土地。从实际建设状态角 度，既包括已经完成建设和正在建设的土地， 还包括闲置未利用的土地；从建设用地合法性 角度，既包括合法合规的建设用地，也包括未 经合法有效审批手续而占用、使用的违法违规 建设用地。 本文侧重对存量用地更新制度设计及相 关配套政策进行研究，主要聚焦于低效利用的 已建设用地以及闲置未利用土地，即具有二次 开发利用潜力的土地和农村地区需要进行土 地综合整治的低效建设用地，具体包括存量工 业用地、农村集体建设用地、旧区和旧工商住 混合区。
ｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓ ｈａｖｅ ｂｅｃｏｍｅ ｔｈｅ。ｎｅｗ ｎｏｒｍａｌ’ｏｆ ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｉｎ ｔｈｅ
ｎｅｗ ｒｏｕｎｄ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｍａｓｔｅｒ ｐｌａｎｎｉｎｇ，Ｓｈａｎ。ｏｈａｉ ｈａｓ ｐｒｏｐｏｓｅｄ ｔｏ ｒｅａｌｉｚｅ ｔｈｅ‘ｎｅｇａｔｉｖｅ ｇｒｏｗｔｈ’ｔａｒｇｅｔ ｏｆ ｐｌａｎｎｉｎｇ ａｎｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ． Ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｗｉ ｌｌ ｔｒａｎｓｆｏｒｍ ｆｉ＇ｏｍ ｇｒｅｅｎｆｉｅｌｄ—ｂａｓｅｄ ｐｌａｎ ｔｏ ｒｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｐｌａｎ ｉｎ Ｓｈａｎｇｈａｉ．Ｔｈｅ ｓｔｏｃｋ ｌａｎｄ Ｉ＇ｅｎｅｗａｌ ｗｉｌｌ ｂｅ ｔｈｅ ｋｅｙ ａｎｄ ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｙ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ，ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎ ｔｈｅ ｆｕｔｕｒｅ．Ｃｏｍｐａｒｅｄ ｗｉｔｈ ｇｒｅｅｎｆｉｅｌｄ—ｂａｓｅｄ ｐｌａｎｎｉｎｇ．ｓｔｏｃｋ ｌａｎｄ ｒｅｎｅｗａｌ ｉｎｖｏｌｖｅｓ ｍｏｒｅ ｃｏｍｐｌｉｃａｔｅｄ ｌａｎｄ ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｒｉｇｈｔ ｔｒａｎｓｆｅｒ ａｎｄ ｈｉｇｈｅｒ ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎ ｃｏｓｔｓ．ａｎｄ ｉｔ ｉｓ ｔｈｅ ｐｉ‘ｏｃｅｓｓ ｏｆ ｂｏｔｈ ｓｐａｔｉａｌ ｄｅｓｉｇｎ ａｎｄ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｄｅｓｉｇｎ．Ｉｎ ｐａｒｔｉｃｕｌａｒ，ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ａｎｄ ｐｏｌｉｃｙ ｄｅｓｉｇｎ ｂｅｃｏｍｅｓ
表１
我国部分特大城市现状和规划建设用地规模对比表
回归”】。存量用地更新的定义是在保持建设用 地总规模不变、城市空间不扩张的条件下，主 要通过存量用地的盘活、优化、挖潜、提升而实 现城市发展。存量用地更新是空间设计和制度 规则设计更加融合统一的过程。存量用地更新 的一个重要任务就是在城市制定的未来发展 战略框架下，通过区域评估确定需要更新的现 状建设用地，并规划调整为符合城市未来发展
Ａｂｓｔｒａｃｔ Ｉｎ ｔｈｅ
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陶英胜
题【．。“。上海市在新一轮城市总体规划编制中 提出了实现规划建设用地“负增长”的目标， 即将步入存量规划时代，迫切需要从空间设计 和制度政策设计两个方面对存量用地更新进 行深入研究和实践探索，而制度和政策设计又 是存量用地更新的核心和关键。
控制趋严（表１），存量用地更新成为北京、上 海、深圳等特大城市空间资源拓展的主要手 段。在此背景下，国内诸多学者提出了城市规 划开始由增量规划逐步向存量规划转型的问
城市更新Ｉ
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上海市存量用地更新制度与政策研究
Ｒｅｓｅａｒｃｈ
陶英胜 ｏｎ
ｔｈｅ Ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ Ｐｏｌｉｃｙ ｏｆ Ｓｔｏｃｋ Ｌａｎｄ Ｒｅｎｅｗａｌ ｉｎ Ｓｈａｎｇｈａｉ
文章编号１６７３—８９８５（２０１ ７）０７—００９５—０８中图分类号ＴＵ９８１文献标识码Ａ
摘
要在新型城镇化背景下，依赖大规模资源消耗和资本投入的传统城镇化模式难以为继，资源紧约束成为城市发展的“新常 态”，上海在新一轮城市总体规划中提出了实现规划建设用地“负增长”的目标，开始从增量规划向存量规划转型，存量 用地更新成为未来城市规划建设和管理的重点和难点。与增量规划相比，存量用地更新涉及更为复杂的土地产权转换和 更的交易成本，是空间设计和制度规则设计并重的过程，尤其是制度和政策设计变得至关重要，需要在法律法规、规划 和土地管理体系以及相关配套制度、政策等方面进行深入研究和探索尝试。
ｌａｎｄ ｒｅｎｅｗａｉ
关键词存量用地Ｊ存量用地更新ｌ制度ｌ政策
Ｋｅｙｗｏｒｄｓ Ｒｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｌａｎｄ Ｓｔｏｃｋ ｌａｎｄ ｒｅｎｅｗａｌ
Ｓｙｓｔｅｍ Ｐｏｌｉｃｙ
中央城镇化工作会议和《国家新型城镇 化规划））均提出“着力提高城镇化质量”、“城 市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边 界、优化空间结构的规划”要求，资源紧约束 将成为城镇化的“新常态”。随着国家对特大 城市建设用地总规模和新增建设用地规模的 作者简介