公共管理学(龚翔荣)05第五讲公共管理过程—公共政策分析86页PPT

公共管理学(龚翔荣)05第五讲公共管 理过程—公共政策分析
1、 舟 遥 遥 以 轻飏， 风飘飘 而吹衣 。 2、 秋 菊 有 佳 色，裛 露掇其 英。 3、 日 月 掷 人 去，有 志不获 骋。 4、 未 言 心 相 醉，不 再接杯 酒。 5、 黄 发 垂 髫 ，并怡 ❖ 丰富你的人生
71、既然我已经踏上这条道路，那么，任何东西都不应妨碍我沿着这条路走下去。——康德 72、家庭成为快乐的种子在外也不致成为障碍物但在旅行之际却是夜间的伴侣。——西塞罗 73、坚持意志伟大的事业需要始终不渝的精神。——伏尔泰 74、路漫漫其修道远，吾将上下而求索。——屈原 75、内外相应，言行相称。——韩非

张成福：公共管理作为一门学 科的特点
(1) 公共管理基本上是一个整合性的概念 (integrative concept) 。格恩 (A.Gunn) 认为公共管理是一种介于企业管理与传统公 共行政之间的“第三条道路 ”(third Way) 。 在“什么”(What)与“为何”(Why)层面上沿袭 公共行政,而在如何 (How) 层面上沿袭企业 管理：
威尔逊（Woddrow Wilson) 1887年发表 的《行政学研究》（The Study of Administration),公共行政学成为一门 独立学科
威尔逊“执行一部宪法比制定一部宪法要困难 的多”。
“行政科学的指导价值是效率；有效的公共行 政要求政府权力有单一的领导中心。”
政治与行政之间存在重要区别，政府官员的任 命应建立在公正和功绩而不是党派偏见的基础 上
第四阶段 : 公共行政即管理学
从 1960 年至 70 年代起,部分行政学者转 向管理领域寻求发展。
这一时期的公共行政是建立在这样的基本假 设基础之上: 一是公共行政与私部门的行政 没有本质的区别，强调一般管理或类同管理 (generic management); 二是企业绩效优于 政府绩效,而主张师法企业
对权力和权威进行了划分：权力是无视人们的反对，强使 人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出 于自愿。权威分为三种形式：法定权威（官僚组织）、传 统权威、神授权威。
是传统管理理论中最有影响最具代表性的理论之一。
第二阶段：行政原则（1927－1937）。魏劳毕1929 年《公共行政的原则》Principal of Public Administration 强调科学的普遍适用的行政原则 的存在。行政人员一旦学会如何应用这些原则就可 以成为专家。这些原则可不考虑环境因素而适用于 任何地方, POSDCORB 就是行政原则的最佳体现

• 前者主张采用量化分析（如集群资料分析、实验
设计），后者则采用个案研究法。
三、公共管理学的特质
1、公共管理是一个整合性的概念。
2、公共管理是将私部门的管理手段运用于公共 部门，但并未改变公共部门的主体性。
3、公共管理重视与外部环境的关系，强调以最 高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
4、公共管理不完全等于“政府管理”，而意 味着一种新治理。
理者视为这一职业的实践者。
第二节 公共管理学的发展与研究 途径
一、公共管理学的发展
公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代。 当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目 标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达 了同样的观点。具体来说，导致公共管理学产生 的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现 实的背景。
二、多元制衡与自主性
公共管理只有有限的管理自主权但却有着 复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充 分的管理自主权。
三、公共利益与私人利益
政府具有促进和实现公共利益的义务和 责任。这是公共管理区别于私管理的一个重 要特征。而私营企业和组织往往是个人利益 最大化的追求者。
四、法的支配与意思自治
对于政府而言，凡是法律未允许的便 是非法的。而对于私领域的管理而言，法无 禁止即自由。
十一、公共管理如何应付复杂、不确定与 变革的问题
社会科学与自然科学都认识到，人类 面临的主要问题也是全球的、复杂的和非 线性的。管理的复杂性，需要我们改变传 统的机械的管理思维方式，发展一种有机 的、整体的、生态的管理方式。
十二、重建公共管理的道德秩序
公共管理，不仅关乎专业技术，也重 视公共服务的道德追求。社会学家涂尔干 曾言：假如没有目标的话，即使我们大步 迈向前去，亦将无所寸进。面对21世纪， 我们的确面临着道德秩序重建的挑战。

公共管理的过程
公共政策的设计、 公共政策的设计、执行与评估
公共管理的重要职责
化解问题 提出行动方案 发现问题
一、公共政策与公共管理 1、公共政策的概念 、 （1）主体观 ）
古德诺：政治涉及的是政策和表达国家的意愿。 政治涉及的是政策和表达国家的意愿。 戴伊：公共政策是政府所选择去做或不去做的任何事情。 公共政策是政府所选择去做或不去做的任何事情。
（2）职能观 ）
帕拉洛：公共政策是对资源的战略性运用，以减轻国家 公共政策是对资源的战略性运用，
的问题或政府的忧虑。 的问题或政府的忧虑。 （3）目标导向观 ） 拉斯韦尔：政策是一种含有目标、价值与策略的大型计 政策是一种含有目标、 划。 （4）过程观 ） 政策问题的提出以及政策的制定、执行、 公共政策包括政策问题的提出以及政策的制定、执行、评 等内容。 估、调整、终结等内容。 调整、
四、公共政策的评估 政策评估是对政策过程以及政策绩效进行分析判断的行为。 政策评估是对政策过程以及政策绩效进行分析判断的行为。 （一）政策评估的意义 1、衡量政策绩效的基本手段； 、衡量政策绩效的基本手段； 2、调整、修正、延续或终止政策的重要依据； 、调整、修正、延续或终止政策的重要依据； 3、有利于政策资源的配置； 、有利于政策资源的配置； 4、政策过程科学化、民主化的必要途径。 、政策过程科学化、民主化的必要途径。 （二）政策评估的标准 1、效果标准 、 2、效率标准 、 3、公正标准 、 4、政策回应度（政策回应度是指政策实施后满足目标社会团体的需求、 政策回应度是指政策实施后满足目标社会团体的需求、 、
（二）公共管理控制的目标和作用 1、发现管理中的漏洞 、 2、限制偏差的累积 、 防微杜渐 3、适应环境的变化 、 4、保障目标的实现 、 （1）保障正常稳定的组织秩序 ） （2）提供规范指导和行为约束 ） （3）内化共同理想、价值观念和行为准则 ）内化共同理想、 （4）朝向同一目标 ）

• 公共政策在社会政治生活中确实会表现为许多种形态，其中既有相 互重叠的地方又有自相矛盾的方面，以致我们很难用一个短语或一 句话阐明其所包含的内容。
公共政策分析
公共政策的理解
公
共
政
策
有时是理 性的优化 选择；
有时表现 为渐进的 补充和修 正；
有时表现为利 益团体间的讨 价还价；
有时表现为精 英人物个人或 群体的选择
3
4
一批具有一定的学术素 养，同时具备相当实际 经验的学者、科学家和 政府官员深切感到，应 当建立一种既能够兼容 各相关学科的优势，又 能够解决各种现实公共 政策问题的全新的学科。
社会科学和自然科学 在内的诸多学科的不 断发展为政策科学的 形成提供了一定的理 论基础和实用技术。 •思想库或智库是政策 科学或政策分析的最 纯粹的组织体现，是 现代政策科学的发源 地与成长的摇篮
公共政策分析
• 20世纪70年代末80年代初，随着我国的改革开放， 西方的政策分析学科传入我国，一些学者对于国外 的社会科学中的这个新领域进行介绍、引进和初步 进行研究。
• 20世纪90年代初中期，公共政策分析课程被引入到 我国大学的行政学、政治学等学科专业的培养方案 中，现在的公共管理学科中公共政策分析已经成为 一门重要的核心课程。不仅仅是本科教学，在公共 管理研究生以及MPA的教学当中都是核心课程，有 着非常重要的地位。
培养学生发现分析和解决实际问题的能力增强学生的公共政策理论素养和实践技能训练学生的自学吸取知识口头表达和独立思考等方面的能力培养学生的团队合作精神培养学生的理性思维辩证思维和批判反思的思维方式追求公共价值公共利益的公共精神实事求是求真务实的科学态度以及正直民主公正的道德素养
多媒体课件讲义

• 黄健荣：《论公共管理之本质特征、时代性及其它》，载《公共管理学报》，第二卷第三期，2005年8月 • 朱月德米：《网络状公共治理:合作与共治》，载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，第43卷第2期，2004年3
•
张康之、程倩：《作为一种新型社会治理模式的服务行政：现实诉求、理论定位及研究取向》，载《学习论坛》， 2006年5月15日
• 【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒著：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海政协编译组/东方编 译所译，上海：上海译文出版社，1996
• 【美】拉塞尔·M·林登著：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海等译，北京：中国人民大学出版社， 2002
• 【法】托克维尔著：《论美国的民主》，董果良译，北京：商务印书馆，1995
• 【版澳社】，欧20文07·。休斯：《公共管理导论》（第三版），北京，中国人民大学出
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詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社， 1991。
• 黄荣护主编：《公共管理》，台北：商鼎文化出版社，2000。
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彭和平、竹立家等编译：《国外公共行政理论精选》，北京，中共中央党校 出版社，1997。
• 齐明山著：《行政学导论》，北京，大众文艺出版社，2001。
• 陈（1振）明。：《公共管理范式的兴起与特征》，载《中国人民大学学报》，2001
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陈振明、薛澜：《中国公共管理理论研究的重点领域和主题》，载《中国社 会科学》，2007（3）。
• 薛与澜前、瞻彭》宗，超载、《张管强理：世《界公》共 ，管20理02与（中2）国。发展——公共管理学科发展的回顾
新世纪高等学校教材
公共管理学
汪大海 主编 北京师范大学出版社

在这一阶段，西方各国政府对其公共部门 的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以 下一般特点：
（1）政府权能体系迅猛扩张，“行政国家” 取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展 的主流趋势。
（2）各国公共部门政治职能总体上进一步得 到加强。
（3）在经济与社会职能方面，各国普遍采取 了积极干预的职能模式。
（三）新古典主义阶段 干预主义公共管理职能模式发挥了积极
的正面效用，成为促成战后西方各国社会经 济持续二三十年“繁荣”的一个重要因素。 然而，它也存在系列问题： 首先，它试图将政治置于经济之上，将国家 集体置于社会个人之上，这与西方社会的个 人主义价值取向是相违背的。因此，一旦条 件允许就很难获得广泛的政治支持。 其次，公共部门的干预能否持续有效一直是 个有争议的论题。事实上，自由主义公共职 能模式主张一直试图重新取代干预主义，再 次取得主导地位；而自由主义既更符合西方 各国文化传统，也更符合市场经济的内在发 展要求。
二、公共管理职能的构成
（一）公共管理的程序性职能 1.决策 2.组织 3.领导 4.控制
（二）公共部门的任务性职能
1.经济职能
（1）宏观调控职能
主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国 民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总 需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、 保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加 强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影 响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体 系的形成和发展，等等。
（1）政治职能仍然占据中心地位。 （2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策， 公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人” 角色。 （3）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提 供某些类型的“公共商品”。早期资本主义公共管理 职能体系中已经包含了一些积极的社会管理职能。

5、教导儿童服从真理、服从集体，养陈鹤琴
谢谢
11、越是没有本领的就越加自命不凡。——邓拓 12、越是无能的人，越喜欢挑剔别人的错儿。——爱尔兰 13、知人者智，自知者明。胜人者有力，自胜者强。——老子 14、意志坚强的人能把世界放在手中像泥块一样任意揉捏。——歌德 15、最具挑战性的挑战莫过于提升自我。——迈克尔·F·斯特利
公共管理学(龚翔荣)05第五讲公共管 理过程—公共政策分析
1、纪律是管理关系的形式。——阿法 纳西耶 夫 2、改革如果不讲纪律，就难以成功。
3、道德行为训练，不是通过语言影响 ，而是 让儿童 练习良 好道德 行为， 克服懒 惰、轻 率、不 守纪律 、颓废 等不良 行为。 4、学校没有纪律便如磨房里没有水。 ——夸 美纽斯

（二）激励与控制 激励与控制都是公共管理活动的手段。 激励是激发公共组织成员潜能，使公共组织的绩效 最大化；不论是物质的还是精神的激励方式，都是 公共组织成员的一种需要，它可以推动公共管理者 的内在潜力的充分发挥，而且使公共组织更容易实 现目标。 控制是监督公共管理活动和纠正偏差以保证按预定 计划进行。任何一个公共组织的公共管理活动，都 必须有相应的监督控制。 两者是相辅相成、互为补充的。
（一）公共政策的利益倾向性 （二）公共政策的目标导向性 （三）公共政策的合法性与强制性 （四）公共政策的稳定性与时效性 （五）公共政策的多样性和多效性
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第一节
公共政策的设计、执行与评估




三、公共政策的过程 （一）公共政策设计 （二）公共政策执行 （三）公共政策评估 （四）公共政策终结或调整
பைடு நூலகம்
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第五章
公共管理的过程
1
学习要点


公共政策的概念、性质 公共政策与公共管理的关系 公共政策的过程，即设计、执行、评估、修 正与终止 公共管理中的激励与控制
2
第一节
公共政策的设计、执行与评估
一、公共政策与公共管理



（一）公共政策的概念 1.从公共政策制定过程看公共政策 2.从公共政策的职能看公共政策 3.从公共政策的目标导向看公共政策 4.从公共政策的全过程看公共政策
第一节
公共政策的设计、执行与评估
三、公共政策的过程
（一）公共政策的设计 ----是政府为了解决公共问题，采取科学方 法，广泛收集各种信息，设定一套未来行动 选择方案的动态过程。 公共政策问题（公共政策问题的提出、问题 的分析、公共政策议程） 公共政策制定过程

美国公共管理权威学者沃尔多说公共行政是社会 的基石，它与人类文明同在。“它创造人类文明，是 人类文明的基石，给人类文明提供发展和演示的舞台”
（It frames civilization, gives it foundation, provides a stage. Waldo,1985）
行政的定义
一、一般管理的过程与方法
---管理的过程
1、计划与决策：蓝图、目标、选择、方案 2、组织：任务、结构、职位、规则 3、领导：激励、团队 4、控制： 公司和政府部门的总结
管理的方法
1、市场的方法
市场机制：互通有无、互相帮助、互相促进、互相制约、 弊端：垄断、欺诈、危害公共利益、破坏环境
不公平交换、无法合理生产必要的公共产品
感谢聆听！
2、行政的方法
公众认可的信任感和政治权威（通过法律确定） 弊端：垄断决策、非民意决策、信息失真、短期行为、
低效率、僵化、腐败
3、思维理念的方法
意识形态方法：除政治信仰之外的伦理价值观、社会观、文
化观；通过文化的熏陶、信念的灌输和思维模式的建立
二、公共管理方法
政府部门偏重行政方法，企业偏重市场方法；决定 三种方法搭配协调的是行政权威。
理解 政府官员的廉洁奉公与高绩效； 行政权力的多渠道：口头 协议、世袭权力、武力
思考与讨论：中国改革开放后的行政管理方法
二、公共管理的方法
1、干预方法
（1）行政方法：有令不行、有禁不止 （2）经济方法：适时、适度、有效 （3）法律方法：公正、适时和严格执行
2、服务方法
（1）指导和引导：信息公开 （2）建议和咨询：教育培训 （3）协调与协商：救济救助
狭义：行政是指政府部门各项不与利酬直接相关的管理活动； 广义：包括现代企业中不直接计利计酬的各项管理活动； 定义：用行政的方式所进行的管理活动 行政管理：人们习惯把政府的各项管理活动称为Leabharlann 行政管理”二、公共管理的方法

黄土高原水土保持
西北地区果树滴灌
西北地区农作物喷灌
5.1.4 公共政策功能
• (1)它是执政党、国家或政府进行政治控制 或阶级统治的工具或手段。
• (2)它是分配或调整各种利益关系的工具或 手段。
• (3)它服务于社会经济的发展和文化的进步。
5.1.5 公共政策的类型
• (1)分配性的、调节性的政策 。
Public
Drivers
Responses Transport,
Regulations,
Taxes
e.g. Polluting
Information, etc.
Emissions
Pressures
Impact
e.g. Ill health,
Biodiversity loss,
e.g. Air, Water, Soil Quality
5.2 公共政策系统 5.2.1 公共政策系统的构成
• 信息子系统 • 咨询（参谋）子系统 • 决断子系统 • 执行子系统 • 监控子系统
5.2.2 公共政策主体
• 直接或间接参与政策制定、执行、评估和 监控的个人、团体或组织都称之为政策主 体。
• 在西方，人们将政策主体分为官方和非官 方两大类。
公共政策制定事例：
Policy-making
PRED
What
Yes No
Indicators
Why
E & Ls
Which
How
生态 系统状况
人类 社
会状 况
相互 作用
反应
行动
e.g. Industry and Transport
The DPSIR Framework

5、噪音干扰（Noise） 6、时间落差（Lag） 7、逃避问题（Avoidance） 8、隐蔽问题（Masking Problem） 9、虚假问题（Pseudo-problem）
第三节 政策规划与设计
一、政策规划与设计的特性
（一）政策规划的目标导向 （二）政策规划的变革取向 （三）政策规划的选择取向 （四）政策规划的理性取向
利的分配。
（累进收入税率制、医疗保险和医疗补贴、向贫
困战的计划、选举权利法等等）
第二节
公共政策问题的建构
一、政策问题的性质
（一）传统的政策分析学者通常将公共问题视为封
闭问题（Close-ended Problem）或第一类问题 （First Type Problem），或称之为“温顺的问题” （Tame Problem）。学者李特尔（Rettle,1972） 认为，这类问题具有下列十个特征：
公共管理有计划、组织、指挥、控制和协
调等各项管理基本功能。公共政策的实施的每一
个环节过程都包含管理过程，同时组成公共政策
的重要内容。
（三）公共政策的性质
1、公共政策乃是公共权威当局所进行的活动 2、公共政策的选择行动是一种有意识、有目 的的行动，或说是目标导向的； 3、公共政策是问题导向的；
4、公共政策包括了公共权威当局的作为或不
（3）内在创始模型
政府因解决纯政府内部事务而提出的政策
威尔提且不愿将该问题扩散到公众议程当中的
过程。
该模型在财富和权力高度集中的社会较为 流行
三、政策问题诊断的误差
政 策 问 题 诊 断 误 差 可 能 的 九 个 来 源 （ Grover Starling,1988）: 1、组织结构（Organizational Structure） 2、意识形态（Ideology） 3、无知（Ignorance） 4、信息太多（Babel）

《公共管理学》
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五、公共政策的评估 （一）政策评估的概念和意义 1.政策评估的概念 政策评估是利用科学的方法和技术，按照一定的 标准和程序，有系统地收集相关信息，对政策过 程、政策绩效进行分析判断的行为。政策评估的 目的在于调整、修正政策和制定新政策。 2.政策评估的意义
《公共管理学》
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（二）政策评估结果的处理方式 1.政策方案调整 2.政策方案持续 3.政策方案终止
4.政策方案重组
《公共管理学》
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第二节 公共管理中的领导
一、权力与领导 权力是描述人与人之间影响能力的概念。 领导则是指影响过程。
（一）权力的内涵与来源 1.权力的涵义 权力（power）表示由某人或某一群体（A） 对他人或其他群体（B）按所需要的方式施加影响 的能力。
《公共管理学》
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（1）权力是潜在的，一个人可以拥有但不运用 权力，它是一种能力或潜力； （2）权力存在一种依赖关系。 （3）受影响者有一定的行为自主权。 在公共组织中，职权是制度化了的权力。 2.权力的来源 （1）强制权（coercive power） （2）奖酬权（reward power） （3）合法权（legitimate power） （4）参考权（referent power）权力 （5）专家权（expert power）
《公共管理学》 7
公共政策问题的发现与提出的途径主要有以下几种： 判别和确定公共政策问题的准则。 （1）公共政策问题应是具有公共性的公共问题。 （2）公共政策问题应是影响程度大的问题。 （3）公共政策问题应是社会公众普遍关心、强烈要 求解决的问题 （4）公共政策问题应是政府及其公共组织职权范围 内的问题。
第五章 公共管理的过程
第一节 公共政策的设计、执行与评估