行政执法与城市治理

《复旦公共行政评论》第一辑 《城市治理与公共权力》 2005年

行政执法与城市治理

刘 晔 胡位钧

［论文摘要］行政执法问题表面上是一个执法膨胀问题，实质上是一个城市

治理问题。实践证明，单纯依靠行政权力的扩张和膨胀，不仅不足以应对无限扩

张的城市规模和无限膨胀的城市问题，反而造成执法机构臃肿、执法成本攀升、

执法程序紊乱、执法效能减弱、执法权威下降，城市治理失灵为上海城市形态的

提升设置了瓶颈。本文主张改变现有执法结构，在规范行政权力、强化立法权力、

扩展司法权力、提升政府治理能力的同时，培育市场和社会“两条腿”，使前者

具有自营能力，使后者具有自律能力。惟有健全的双腿方能架起城市自由伸展的

躯体，并从根本上消除执法增量、执法膨胀以及由此带来的行政执法问题。

一、 概念与原理：行政执法与城市治理

1、行政执法及其问题的界定

“行政执法”有广义和狭义之分。广义的行政执法泛指行政权力的一切活动，

既包括行政主体执行法律、管理行政事务的执法活动，也包括行政机关制定具有

普遍约束力的规范性文件的立法活动，和按照司法程序审理特定的行政争议或民

事争议案件的司法活动。人们通常所说的，是狭义的行政执法概念，特指行政执

法行为，是行政主体依法对行政相对方适用行政法律规范，直接影响相对方权利

义务或对其权利义务的履行状况进行监督检查的行政行为。执法主体包括国家行

政机关、法律法规授权的组织，以及受行政主体委托履行特定行政管理职能的组

织和个人；执法内容涉及行政征收、行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制、

行政给付、行政奖励、行政裁决，以及针对行政相对方的行政监督。

行政执法行为是一种具体、直接和积极的行政行为。与行政立法、行政司法

相比，它被赋予了更多传统行政权力的命令性、强制性和单向性的权力属性，具

有权力主体多元、权力方式主动、权力范围广泛、权力目标偏好效率、权力形式

自由裁量的行为特征。行政执法的上述特性，与城市现代化对城市管理效能的要《复旦公共行政评论》第一辑 《城市治理与公共权力》 2005年

求相吻合，因此，这种权力形式很容易被看成是城市管理的惟一便捷有效的途径，

由此造成的后果是：行政执法的机构、人员、职责范围和职权范围，不得不随着

城市规模的不断扩展、现代化程度的不断提高、管理对象和管理事务的不断累积、

管理复杂化程度的不断增加，而不断地积极扩展、消极膨胀。行政执法于是陷入

一个两难的“行政执法问题”：一方面，执法组织不得不自行增量，以应对日益

剧增的行政管理事务，另一方面，执法增量又对组织的结构和功能产生莫大的损

伤，造成执法权威下降、执法效能减弱、执法成本攀升、执法权力失控。在“多

头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民、机构膨胀”现象的背后，潜伏着执法

体制失范、城市治理失灵、社会发展失败的深刻危机。

2、从城市治理的高度理解行政执法

城市政府在行政执法过程中暴露出的问题，需要在怎样的一个层次上去加以

解决，究竟在多大程度上能够得到解决，取决于我们以何种角度理解行政执法。

如果仅仅将行政执法单纯理解为专属于行政主体的某种权力行为，那么，解决行

政执法问题的方案便难免在行政执法机构的精简与膨胀、行政法律规范的制定与

滞后、行政执法人员的作为与不作为中兜圈子，陷入“头痛医头、脚痛医脚”、

“拆了东墙补西墙”的尴尬境地。根本性的解决方案，产生于行政执法赖以生存

的行政生态环境之中，必须从城市形态、政府形态、治理形态的高度，看待行政

执法以及由此产生的诸多问题。

自1986年首次寻求城市发展的合理定位以来，上海的城市形态与功能不断

地发生着变化。进入21世纪，上海的城市发展目标发生了战略性变化，要求上

海必须确立和发展新型的城市政府形态、形成新型的城市治理体系，以实现城市

发展形态的跃升。在此环环相扣的因果链条中，政府是决定城市发展的中心环节，

行政执法是这个中心环节中强度最大、硬度最弱的一环。行政执法若没有跃升，

整体的治理形态就难以跃升、整体的政府形态就难以跃升、整体的城市形态就难

以跃升。城市形态是城市发展的河床，多深的河床容纳多深的河水，河床太浅水

太大，就会溢出、泛滥、人或成鱼鳖。问题复杂就复杂在城市发展的洪流，是随

着社会财富的日趋增衍、社会事务的日趋复杂、社会规模的日趋扩大而无限累积

的，因此，任何一个城市的发展，都必须以城市的形态的转型为基础，任何一种《复旦公共行政评论》第一辑 《城市治理与公共权力》 2005年

城市形态的转型，都必然以城市政府的有效治理为前提。城市治理不能单纯依赖

公共权力的无限扩张，一个庞大紊乱的执法体系和一个外强中干的城市政府，不

仅不能应社会发展所需实现城市形态的跃升，反而可能由于自身过于“肥胖”，

引发“政府失灵”、“治理失灵”，给城市带来难以治愈的“城市病”。总之，从治

理形态的高度理解行政执法，便于明确行政执法问题的合理定位，为行政执法问

题的解决提供更加本源的治理途径。

二、问题与后果：执法膨胀与治理失灵

1、行政执法问题的表现：执法膨胀

我国现代行政法意义上的行政执法活动，发端于上世纪的70年代末80年代

初，受传统政治文化和当时“管理论”执法思想的影响，执法体制在建立之初，

即存在明显缺陷，主要表现为：在价值导向上，重国家利益、轻个体利益；在权

义取向上，强调行政主体权力本位、公民义务本位；在执法方式上，主张“以”

法行政、以言代法；在执法目标上，将公民视为管理对象、将执法视为行政管理

的工具。理念错位带来制度缺失，由于片面强调政府在行政执法中的地位，片面

强调行政关系在行政执法中的作用，片面强调“管”在行政执法中的功能，致使

任何一个执法项目都会形成一“条”部门，其中任何一个部门都会“制定一部法

律、规定一项权力、设立一支队伍”，造成执法机构林立、执法队伍臃肿、职责

重复交叉、扰民现象严重。

1990年3月，上海市率先在区级城市管理领域实行综合执法体制，取消区

城建系统的各支执法队伍，组建区城市管理监察大队，定岗定编，以委托执法的

形式行使城市规划、市政工程、园林绿化、市容环卫、卫生防疫、公共交通、工

商管理、环保管理、水务管理等11个部门的行政处罚权，同时辅以新的巡警执

法模式，使执法机构过多、执法队伍过滥、执法权力过杂的势头有所遏制，但是，

城市管理领域内的行政处罚不过是行政执法的冰山一角，以此“一角”不能从根

本上消除行政执法的“执法膨胀”问题。况且，以相对集中行政处罚权为主要内

容的综合执法，只是在形式上做到了精简执法机构、归并执法职能、整合执法队

伍；至于更为深层的，综合执法的治理结构、权力关系和执法模式并未得到优化：

执法膨胀的动因依然存在，行政执法问题并未消除，问题只是暂时转化成为隐患，《复旦公共行政评论》第一辑 《城市治理与公共权力》 2005年

等待着整治后的再度回潮。

上海市实行综合执法体制以来，城市管理领域内的“执法膨胀”主要存在于

以下三个层面：

首先，是治理结构层面的执法膨胀。城市治理与社会治理是既有联系、又有

区别的一对治理范畴：前者更加偏重秩序，后者更加强调福祉，两者既不能相互

混淆，也不能彼此割裂。然而，现行的行政执法治理结构，却往往重视其一、忽

略其二，抓秩序时忘记权利、促福祉时又会轻慢权力，将许多应当在社会治理层

面考虑的因素，应当由社会治理机构履行的职能，强加到城市治理的领域，给执

法机构带来不必要的负担和混乱，并由此衍生出虚拟的“执法供给短缺”，为执

法膨胀提供需求。具体说来，与综合执法相配套的新的巡警执法模式，就给公安

机关附加了大量的“非警务工作”，既分散了警力，造成新的警力不足，又模糊

了公安机关法定的治安职能，使其它执法机构产生权力依赖。当人民警察时时伴

在市容、城管、税务、工商等执法部门身边，成为一支随时准备挥舞的“大棒”

时，其本应具有的尊严和权威便已大打折扣，再加上一些不适当的提法和做法，

更是令其威风扫地，致使执法过程中辱骂、殴打警察的现象屡见不鲜，因为“有

困难找巡警”而令巡警翻窗户、买早点、通马桶亦是见怪不怪。与之相比，美国

的警察就毫无“亲和力”可言，任何一个被巡警示意停车的司机，都必须将双手

放在方向盘上接受检查，任何妨碍执法的行为都会受到严厉的惩处，至于“袭警”

更是一项令所有人望而却步的重罪。由此可见，惟有强化执法的专门性、专业性

和特殊性，才能有效地树立执法权威；惟有增加相对方的违法成本，才能有效地

降低执法成本。

其次，是权力关系层面的执法膨胀。就横向权力关系而言，立法、行政、司

法三者的功能极不均衡：人民代表大会囿于会期、人员结构等方面的原因，难以

适应现代社会的立法需求，致使大量的立法工作须由相应的行政机关完成，行政

立法因此数量庞大、领域繁杂、层级众多，造成法制的不统一和法治的不完善，

阻碍了行政执法的顺利实施。上海市实行城市管理领域内的综合执法以来，在

10个中心城区建立了统一的执法队伍，但是，这支统一的执法队伍却没有统一

的执法依据，不得不面对立法层面的“分工过细、职能重叠、责任交叉”，不得

不反复参照市容环卫、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商管理、《复旦公共行政评论》第一辑 《城市治理与公共权力》 2005年

公交管理等方面的法律、法规和行政规章。据不完全统计，与城市管理相对集中

行政处罚权相关的法律有17部、行政法规9部、地方性法规15部、国务院部门

规章10部、上海市政府规章26部，共计77部法律文件116种违法行为，需要

执法者通读默记、相互援引、巧妙处理规范冲突、准确无误加以适用。立法权力

的缺失无疑加大了执法成本，而司法审判权力的过度消极，也使一些原本可以分

担和化解的矛盾，一古脑地集中在行政机关。此外，在“市－区－街道”纵向权

力关系上，现行执法体制依然过于强调“条”，这是执法膨胀的一个老问题，反

映了隶属性行政关系对行政执法所调节的行政法律关系僭越过度。

最后，是执法模式层面的执法膨胀。治理结构和权力关系层面的执法膨胀，

是一种隐性的、机理性质的膨胀，而执法模式层面的膨胀，则是一种显性的、表

象性质的膨胀，是执法膨胀的外在表现形式，具体表现为行政执法不作为、执法

环境不优化、执法保障不到位、执法技术不先进。（1）“行政执法不作为”包含

两层含义：既包含“执法越位”，即不同的执法主体争抢针对同一执法对象的执

法权；也包含“执法缺位”，即执法主体相互推诿，致使执法责任难以落实。“越

位”和“缺位”不应看成是执法主体的主观所为，很大程度上是一种被动的行为：

公安机关认为介入对城市流浪乞讨人员的救助是“非警务工作”，不想越位而必

须越位；理应到位的城管监察部门，则既不具有行政机关资格，也无权在特定情

况下限制执法对象的人身自由，不想缺位而只能缺位。（2）“执法环境不优化”

是指没有形成良好的政府与社会关系：一个仅仅只是作为政府管理对象的社会必

定是一个不成熟的、缺乏自律的社会。这样的一个社会既习惯于将一切公共事务

推给政府，又习惯于将所有的不满都指向政府，营造出的是一个不良和不利的执

法环境。在市民的执法评价中，“管理服务不到位”与“执法粗暴不文明”并行。

在执法主体的执法活动中，执法人员的合法行为常常遭到围观市民的情绪性指责，

暴力抗法比例极高：各中心城区城管监察部门共有执法人员3600人，据不完全

统计，遭到过殴打的就有2500余人。（3）“执法保障不到位”是指行政执法人员

缺乏应有法律保障：既包括执法人员的主体资格保障，也包括执法人员的法律救