第五章 政策工具

化工具、工商管理技术和社会化手 段。市场化工具是指政府利用市场这一资源有效配置的机制，来达到提 供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付费、管制与放松 管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达到政策的目标。工 商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效 经验达成政府的政策目标，包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导 向技术、目标管理技术、全面的质量管理技术、标杆管理技术、企业流 程再造技术。社会化手段是指政府更多地利用社会资源，在一种互动基 础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙 伴关系。 三、政策工具研究的途径 国外政策工具的研究已经形成了多种途径，主要有以下四种途径： 1.工具主义。这种途径认为人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作 用机制；这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分 可预测的环境中可以期待产生效果。 2.过程主义。这种途径的支持者并不存在着超出特殊具体问题之外的工
第三节 政策工具的选择
一、政策执行中工具选择的重要性 政策工具选择是政策工具研究中的一个重要组成部分，是工具执行和工 具效果研究之外的一个重要方面。政策工具是用来达成政策目标的手 段，政策工具的选择主要发生在政策执行阶段。主要表现在： 1.政策工具是实现政策目标的基本途径 2.政策执行本身就是政策工具选择的过程 3.工具选择是政策成功与否的关键 二、影响政策工具选择的因素 1.政策目标 2.工具的特性 3.工具应用的背景 4.以前的工具选择 5.意识形态 三、选择政策工具的方法（案例分析）
6.标杆管理技术 标杆管理技术是一个甄别和引进最佳实践，以提高绩效过程——包括那 些使用标杆管理具有独特性和有别于程序改进活动的主要理念，使之尽 可能包含在我们探求最佳实践将碰到的各种活动和目标中。标杆是一种 业绩标准，这种标准可能是组织为了达到某个目标或期望的业绩水准， 或出于其他各种原因而订立的。 优点和不足。 7.企业流程再造技术 企业再造是20世纪80年代初在美国出现的。其创始人哈默和钱皮在《企 业再造——经营革命宣言》一书中所下的定义是：再造是对公司的流程、 组织结构和文化等进行彻底的、急剧的重塑，以达到绩效的飞跃。 作为一种政策工具，流程再造技术可以提高提供公共物品和服务的效率 和质量；帮助组织应对风险和变化；是一种鼓励个人创造性的新途径， 使组织能够在国际竞争和日新月异的变革中生存。 三、社会化手段
二、工商管理技术 1.战略管理技术
战略管理最初源于军队的“决策过程”，在这个过程中，主要包含着为 了某 一最后结果而作的大量准备工作。战略管理的核心是广泛的参与。战略 分析、战略选择和战略执行三部分构成战略管理的核心框架。其中，战 略分析解决政策的定位问题，战略选择对可能的行动进行评估并形成选 择方案，战略执行将方案推向实施。公共部门的战略管理是一个使组织 和领导者都能通过资源分配和工作分工来达到组织目标的过程。 2.绩效管理技术 绩效管理是为了达成组织目标，通过持续开放的沟通过程，形成组织目 标所预期的利益和产出，并推动团队和个人作出有利于目标达成的行为。 绩效管理是一个完整的过程，绩效管理的过程通常被看做是一个循环。 即绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估、绩效反馈面谈。 所谓政府绩效管理，就是通常说的”政绩考察”和“政绩评估”，即看 政绩用 干部的管理制度。 3.顾客导向技术
1.社区治理 随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，从政府和企业分离出来 的社会职能，大部分需要依托城市社区来承担。（下岗职工、城市老龄 化和贫困人口）都需要完善基层社区建设，向依托社区新的管理、保障、 服务方式转变。 在我国大力发展社区建设和社区服务的实践中，社区治理是一种重要的 政策工具，优势在于不花或者少花政府的钱；调动公民积极参与，受到 广泛的支持和欢迎。 2.个人与家庭 在任何社会中，家庭和个人都提供了无数的物品和服务，政府也往往有 意识地它们在达成政策目标上的作用，尤其是在提倡“小政府，大社会” 的 当今现实状况中。 作为一种政策工具，个人与家庭可以做好政府无法做或做不好的许多事 情，减小了政府的负担。 3.志愿者服务 作为一种政策工具，志愿者组织的活动部受国家强制力和经济利益分配 的约束。在我国，随着政府职能的转变，志愿者和非营利组织作为一种
政策工具的地位和作用也将日益重要。志愿者服务的最大特点是创新， 即创造性地迅速确认并满足需求的能力。 4.公司伙伴关系 我们可以在三个层面来了解公私伙伴关系：首先，广义上是指公共部门 和私营部门共同参与生产和提供产品和服务。其次，它是指一些复杂的、 多方参与的并被民营化了得基础设施项目；最后，它指企业、社会组织 或个人和地方政府为改善城市状况而进行的一种正式合作。 5.公众参与及听证会 政府决策民主化要求增强政府决策的透明度，建立公众参与的制度，赋 予公众在国家政策上得发言权，公众依照法律赋予的权利，通过各种形 式反应社会生活中的各种问题，提出各方面的建议。
公众参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，它的具体
形式很多，包括直接选举和全民公决，还包括公共决策听证会。其中公 共决策中的听证制度是现代民主社会普遍推行得用于保证各方利益主体 平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、科学化和公正 的一种制度安排。作为一种政策工具，听证会提高了决策的民主化和科 学化，扩大决策参与，增加决策的透明度和公开性。
具。他们认为，各种工具之间有着重要的区别，没有哪一种或者哪一类 工具具有普遍的适用性。工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此， 过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。 3.权变主义 这种途径所持的是传统的社会计划观点，工具选择的根据是：工具的绩 效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。因此，工具的研究既要 注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。 4.建构主义 这种途径比权变主义前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉 络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。
第二节 基本的政策工具
一、市场化的工具 1.民营化 广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足 公众的需求。民营化的实质就是通过市场机制合理配置资源，使资源够 流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补政府的预算缺口，而是 要实现对公共部门资源的再分配。
途径和优缺点。 2.用者付费
●荷兰经济学家科臣最早试图对政策工具加以分类，他着重研究这样的 问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。 ●美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他 们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性 工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工 具和非开支性工具两种类型。 ●著名政策分析家狄龙将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工 具三类，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者行为的可 能性。另一种更新近的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励 工具和信息转移工具。 ●胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策工具都使用下 列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权 威、 财力和可利用的正式组织来处理公共问题。 ●其他学者
用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由行为者或 使用 者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入公共服务中 来。（控制污染领域，城市交通控制）。 优点和缺点。 3.管制与放松管制 根据里根的说法：管制是一种活动过程，在这种活动过程中，政府对个 人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程。 管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵 守或者不服从将受到惩罚。大部分管制通过行政法规来进行，并由政府 部门或特别的机构来管理。 放松管制就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和 市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。 4.合同外包
公共部门以顾客满意为导向最初是从企业管理中借鉴过来的，其基本取 向是（1）以顾客为中心，即从顾客的角度出发开展活动和提供服务（2） 以追求顾客满意为基本精神；（3）以社会和顾客的期待为理想目标。这 些基本取向被发达国家引入政府公共部门的管理中。 4.目标管理技术 政府中的目标管理就是通过政府预先设计的政府工作目标，激励和引导 政府部门和公务人员的管理行为，并对这种行为实施控制，最终实现政 府工作目标的管理模式。通过目标管理，把发展和改革的总体目标，转 化为政府工作目标，协调发展，突出政府工作重点。 目标管理的优缺点。 5.全面的质量管理技术 20世纪50年代，美国通用电气公司的费根堡姆和质量管理专家朱兰提出 了“全面的质量管理（TQM）”其基本含义是（1）单靠数理统计方法 来控 制生产是不够的，还要有组织管理工作；（2）产品质量是在质量螺旋前 进中形成的，包括市场调查、设计、生产、检验、销售等等。（3）质量 部能脱离成本。 优点。
20世纪80年代以后，在政策科学及公共行政领域，出现了不少政策工具 方面的论著。主要有：胡德的《政府工具》（1983、1986）。在90年 代，最有影响的著作可能算是彼得斯和尼斯潘主编的《公共政策工具》 （1998），最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管理领域出现了 众多的政策工具研究，主要在美国、荷兰和德国进行的。工具研究盛行 的原因有：首先，它是理论与实践相结合的产物。其次，这是政策执行 的现实需要。最后，工具研究途径的倡导者长期以来政治和意识形态方 面的支持。 二、政策工具研究的内涵和分类 1.政策工具的内涵 有学者把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何事物”； 或 “一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多的目的 的 任何事物”；我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题或达成 一 定的政策目标而采用的具体手段和方式。
合同外包也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目 的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非赢利机构，中标的承包商 按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公 共产品和服务。 公共服务合同外包的一种特殊形式是：政府保留设施和财产的所有权， 让私人企业去经营。供水系统、废水处理场、资源回收工厂、垃圾填埋 场、医院和会议中心都可以采取这种形式，以求达到更高的效率。合同 外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的途径，是降低成本、节约 开支的有效手段。 5.分权与权力下放 实行分权和权力下放的主要目的是要通过公共组织决策和执行的分离来 赋予执行者更大的自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位， 能够自己控制自己的预算，自由地与其他组织进行竞争。（英国的“下 一 步行动方案和新西兰的公司化改革”）。分权往往体现了决策与执行的 分 离，它超越了层级节制的传统集权模式，实行参与管理，分散部门权 力，组织机构扁平化，层级简化，致力于公共人力资源的开发和培训， 使之有能力开展创造性的工作。 6.内部市场和产权交易