论公民行政法上的协助义务第26卷第3期2011年5月广西政法管理干部学院JOURNALOFGUANGXIADMIN1STRATIVECADRESrmITE0_F}mCS^NDLAWV0I.26.NO.3M'dy.2011 CitizensontheAssistanceofAdministrativeLawObligationsY ANGYang(ShengyongNormalUniversity,110034)[Abstract]Obligationsofcitizensontheaasistanceofadministrativelawisonekindofobligat ionstohelptheexecutiveorad—ministrativetaskstoachievebytheGeneralcitizerLs.Foralongtimeourcountrytakeemphasi sontheobligationofassistance,ig—norestherightsofthecorresponding-theresultsisthecitizensdonotfulfilltheobligationofass istanceactive.Nomatterthelegalobligationtoassistintheprovisionofdirect-Or38aresultofactionscausedbytheobligationto help-Mustbethelawas3prereq—uisiteforrea1."toactheroically"iSpromotionofethics.Thecitizenscarryoutobligationsona ssistanceofadministrativelawshouldgiventherightandaward.Theyshouldtakeresponsibilityoncontinuingtocarryout,tobepuni shed,topaycompensationwhen contraventionofassistanceofadministrativelawishappen.[Keywords]Obligationsofcitizensontheassistanceofadministrativelaw;Therightsofthec orresponding;Theawardfromassistance;Continuetocarryoutortobepunished论公民行政法上的协助义务杨阳(沈阳师范大学法学院,辽宁沈阳110034)[摘要]公民行政法上协助义务是指一般公民所承担的帮助或辅助行政机关行政任务完成或实现的一种义务. 长期以来我国过于强调协助的义务性,而忽视所应该对应的权利,造成客观上公民不积极履行该协助义务.无论法律直接规定的协助义务.还是因行为造成协助义务,都必须以法律实定为前提,"见义勇为"只是一种道德提倡.公民履行行政法上协助义务应获得权利与奖励,公民违反行政法上协助义务的应承担继续履行,应受惩罚,承担赔偿等必要的法律后果.[关键词]公民行政法上协助义务;对应的权利;协助奖励;继续履行及应受惩罚[中图分类号]DF3[文献标识码]A[文章编号]1008—8628(2011)03—0059—06一,问题的提出先从三个事例谈起:事例一:2004年6月23日《新文化报》报道:双辽市公安局民警在抓捕嫌疑犯过程中,一司机无视民警的指示,没有减速配合民警抓捕,造成嫌犯逃跑,结果被以妨碍公务处以治安拘留l5天的处罚.事例二:2003年7月,河南日报报道过这样一则案例:河南省卢氏县公疗医院职工李龙生根本没有想到,因自己见义勇为协助公安机关抓获逃跑的犯罪嫌疑人而受伤后,奔波6年竞得不到任何赔偿.虽然法院判决公安局和该犯罪嫌疑人张某赔偿其损失,但至今仍然分文未得.事例三:2004年底,引人注目的广州某市民不服交通违章被拍照受罚而状告公安机关一案,经该市中级人民法院终审判决,终于尘埃落定.该案原告赖先生于2004年3月5日收到一份交管部门的《公安交通管理行政处罚决定书》,被告知因2003年年底的一次违章而被罚款100元,处罚证据乃是另一市民孔某根据该市公安局2003年7月发布的《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》所拍到的赖某违章的照片.赖先生认为这等于由市民行使了公安机关的调查权,交警不得以此为证据进行处罚,遂申请行政复议而后又两上法庭状告公安局.[收稿日期]2011—0l一2l[作者简介]杨阳(1978一)女,回族,辽宁沈阳人,法学硕士,现沈阳师范大学法学院讲师,研究方向为行政法与行政诉讼法学.①《新文4C.}~))2004年6月23日.②《警察执行任务,群众有见义勇为的义务吗?》,/china/Intolaws/Hot/publish.asp?pkid=342.访问时间:2008年8月8日.59法院终审虽然维持原判而驳回了赖先生的诉讼请求,同时却又以调查取证是行政处罚权的组成部分而不能委托公民行使为由,认定市民"拍违"的照片不能直接作为处罚证据.l]E2j以上三个事例都涉及本文所要阐述的问题:公民行政法上的协助义务.但问题在于:公民行政法上的协助义务是如何确立的?即有何法律依据?如果公民一旦履行了行政程序法上的协助义务,其后果谁来承担?如果公民未履行行政程序法上的协助义务,将受到怎样的惩罚?问题的关键在于,作为一种义务,其对应的权利是什么?本文将试着解决这些问题.二,公民行政法上协助义务的界定行政机关行使职权本身就是一个成本与效益的统一,囿于行政资源的有限性,也囿于行政的时空过程性,当行政机关或公务员执行职务"身单力薄"或"孤军作战"时,获得必要的社会及公民的协助便具有必然性和必要性,其实这也是社会共同体的自然内需.(一)公民行政法上协助义务的含义行政协助是一个有多种含义的概念,有时是指行政机关之间的协助,如有人认为所谓行政协助, 是指在公务启动之后,行政职权行使的过程中,由于法律因素或者事实因素的限制,行政主体无法自行执行职务或者自行执行职务会带来严重不经济, 基于公共利益的需要,向无隶属关系的行政主体提出协助请求,由被请求主体在自身职权范围内对请求主体的行政职务从旁帮助或者由请求主体与被请求主体共同针对行政相对人行使行政职权,并承担相应法律责任的行为及其制度;l3J有时是指公民对行政主体的协助,而这种协助又包括两种:一种是指行政相对人的配合,如有人认为:行政处罚中的当事人是承受行政处罚之行政相对人.当事人是否有配合行政机关作出行政处罚之协助,在法理上没有令人信服的论证.然而在实务上,行政机关如果有当事人的协助,可能会提高行政处罚之效率及其行政处罚为当事人可接受性程度.I4J另一种是指普通的公民即与行政行为没有直接利害关系的公民对行政机关的协助.本文所指的行政协助就是此种.本文所论的行政法上公民的协助义务是指根据法律的规定或因自己行为造成的,一般公民所承担的帮助或辅助行政机关行政任务完成或实现的一种义务.L1j对于本文开篇所举的三个事例中可以看出:案例一和案例二因都涉及抓捕嫌疑犯,似乎与本文所论的公民行政法上协助义务无关,其实也不尽然,如果从行政机关的角度分析,因是公安机关抓捕嫌疑犯,公安机关其行政机关性必然使这种抓捕与对抓捕的协助具有了行政性或行政法意义. 另外,公安机关毕竟抓捕的是嫌疑犯,有可能经过程序后确定此案不是刑事案件,那更有可能是行政案件,因而具有相应的行政法意义.而对于案例三,笔者认为,协助拍摄交通违章照片是公民履行法定义务的表现.由于行政优先的行政法理和法律规定,公民负有协助行政机关执法的义务,过去我们常将这种义务的承担者局限于行政机关向其发出要求的特定对象,实际上不特定的多数人也有可能作为此种义务的承担者.在交通违章行为高频出现难以查究,人民群众反映强烈的情况下,公安机关鼓励市民"拍违"的通告,可视为向不特定人提出的协助执行公务的一般性要求,市民对此负有义务.当然,市民履行协助义务的方式与程度因其客观条件与主观态度不同而有所差别,最低限度的履行方式即消极的履行方式,应当是对公安机关的此项工作不加妨碍,不施破坏;更为积极的履行方式便是拍摄违章,提供线索.而公安机关对于履行此项义务的更为积极者,出色者给予物质上的奖励,这何过之有?从社会公众一方来看,其履行的是旨在协助行政机关执法的公民义务.当然,市民履行协助执法义务的方式与程度有一个较大的弹性空间可供伸缩,否则便有可能成为行政机关推诿自身职责,将执法工作转移到市民头上的借口.客观条件与主观态度决定了不同市民履行协助执法义务时在方式和程度上的差别,以拍摄违章协助交通执法而言,则摄像器材与摄影技术的限制便对许多市民构成了限制,但我们并不能据此便否认他们对这一义务的履行.因此,本案中公民履行协助执法义务的最低程度即消极的履行方式,便是对公安机关的此项工作不加妨碍,不施破坏即可;其更为积极的履行方式才是拍摄违章,提供线索,二者均是其履行义务的方式.而公安机关对履行此项义务中的更积极者,更出色者,给予物质上的表彰,自属理所当然.【5(二)公民行政法上协助义务与相关概念的区别1.行政法上公民的协助义务与具有配合性质①在大多数情形下,此类公民行政法上协助主要是程序上的,这就要给正在制定的《行政程序法》提出了要求.60的行政协助笔者认为,行政法上公民的协助义务与具有配合性质的行政协助有明显的区别.具有配合性质的行政协助广义上属于行政参与,公民协助目的之一在于搞清事实,以利于自己;而在行政法上公民的协助义务中,公民不是当事人,协助的目的与自己的权利无关,而与行政或公共利益有关.甚至于我认为具有配合性质的行政协助不应该称为行政协助,应该是行政配合.2.行政法上公民的协助义务与行政委托笔者认为,行政法上公民的协助义务与行政委托是不同的,可能从更大程度上看,受委托者的行政行为也是一种协助,但这种协助是一种立法上的权力转移,是实体与程序的全面转移,虽然这种转移有别于行政授权,并且受委托者一般是独立实施行政行为.而公民行政法上的协助义务主要是指程序法上的义务而非全部,同时公民通常也不能独立实施行政行为.3.行政法上公民的协助义务与见义勇为见义勇为是一种美德,但不是义务,只是提倡性,倡导性的建议,这种建议对公民并不具备法定的约束力,即公民不为这种行为不会承担法律上的不利后果.目前有的省份制定有见义勇为的地方性法规,但这些地方性法规大多调整的是当公民见义勇为时在政府等有关部门和见义勇为者或其近亲属之间产生的权利义务关系,即政府有义务对见义勇为者作出精神上的奖励和物质上的奖励或帮助.因此,从现行法律规范看,"见义勇为"不是公民的法定义务,一旦公民作出了见义勇为的行为, 就会在公民和政府等有关部门之间产生给付精神奖励和物质奖励或帮助的权利义务关系.政府等有关部门应当依法履行自己的义务,这样,在全社会才能形成良好的秩序和环境.①(三)紧急状态中的协助与非紧急状态中的协助依据协助的事项是否处于紧急状态,可将行政协助分为紧急状态中的协助与非紧急状态中的协助.紧急状态中的协助是指公民等施以协助的事项正处于某种紧急状态下,即在时问上具有急迫性,当行政机关或公务员要求其履行协助义务时, 相对人应该立即履行,否则就可能造成某种不利后果的出现;甚至,在某种情形下,无须行政机关或公务员的请求,公民就应当施以协助,否则就构成违法.当然,对于紧急状态中的协助不存在继续履行的问题.非紧急状态中的协助是指公民等施以协助的事项并非处于某种紧急状态下,即在时间上没有急迫性,当行政机关或公务员要求其履行协助义务, 而公民未履行也不会即刻造成某种不良后果,行政机关或公务员有劝要求其继续履行协助义务,直到履行为止;但此种要求其继续履行协助义务也不是无限期的,以应当履行为限,如不履行可能被罚. (四)行政法上公民的主动协助与被动协助以公民的协助是依法主动作出还是应行政机关工作人员请求而被动作出,公民行政法上的协助可以分为主动协助与被动协助两种.对于这两种协助,行为启动与法律意义是不同的,对于主动协助,虽然启动权在公民,但当公民有此种协助的意思表示时,尚需行政机关工作人员允许或同意,所以公民发出协助意思表示很重要,这是前提;公民发出协助意思表示之后,还需行政机关工作人员允许或同意,即协助有无必要性.对于被动协助,公民的协助只能在行政机关工作人员的明示或暗示请求下才能启动,如果行政机关工作人员请求后,法律又规定此种协助是公民应尽的义务,如果公民不协助,则构成不作为,是要承担法律责任的.(五)行政法上公民协助的"有条件"性从更深层次上来说,在警察等公务人员执行公务的过程中,公民的角色应该有比较明确的定位,那就是"协助".换言之,执行公务的主体是公务人员,公民只是起协助的作用,既然只是协助,就表明公民始终具有自己的主体地位,即掌握协助形式的主动权.公民可以以各种方式来协助公务人员,协助的程度也可以有很大不同.例如,在警察抓捕逃犯的过程中,公民不顾危险亲自上前与逃犯搏斗是协助,公民顾虑到自己的危险不上前与罪犯搏斗,但不给罪犯提供逃跑的工具和机会,这还是协助.公民可以或者愿意给予公务人员哪种形式,多大程度上的协助,应该有一定的自主权和选择权,这是他保护自我正当权益的需要.如果一味要求公民"须无条件配合执行公务",公民在协助执行公务的时候完全丧失自主性,一切听从公务人员的指挥,①《警察执行任务,群众有见义勇为的叉务吗?》,http://Ⅵ'Ww.1488com/china/Intolaws/Hot/publish.asp?pkid=342.访问时间2008年8月8日,6l则可能产生多种弊端,例如,公务人员可能徇私舞弊滥用职权,借口"公务优先",要求公民提供他本不能够提供的所谓"协助",譬如,追捕逃犯的警察为了抓捕逃犯并减轻自己与逃犯搏斗的风险,而要求公民"协助"抓捕如上前堵截,从而把无辜公民推向与罪犯直接冲突的危险当中,使公民的正当权益遭到损害.因此,即使法律要求公务优先,要求公民有协助执行公务的义务,也不能够完全不容许公民"有条件".公民的"有条件"就是在协助执行公务过程中,自己的正当权益应该能够得到合理的保护.片面强调"公民须无条件配合执行公务"是不恰当的,因为这容易造成误导,使人以为公民在协助执行公务时是完全处于被支配的地位,使公民的相关权利可能遭到漠视.J三,公民行政法上协助义务的法律规定与具体表现依法行政具有广泛的内容,依法获得协助同样是"必需的",无论法律直接规定的协助义务,还是因行为造成协助义务,都必须以法律实定为前提, 无法律规定的协助如"见义勇为"只是一种道德提倡,不具有法律规范意义.(一)法律直接规定的协助义务《国家安全法》第5条明确规定:"国家对支持, 协助国家安全工作的组织和个人给予保护,对维护国家安全有重大贡献的给予奖励".本条所说的"保护",一方面是指公民和组织支持协助国家安全工作的行为,有权受到保护或奖励.另一方面对支持协助国家安全工作的公民和组织进行威胁和打击报复的,应当追究法律责任.对支持协助国家安全工作的组织和个人的人身安全,财产安全和其他合法权益进行保护,防止他们遭受危害国家安全的违法犯罪人员的侵害.《国家安全法实施细则》规定:"公民和组织支持,协助国家安全工作,有权要求国家安全机关,公安机关采取措施,防范,制止侵犯其合法权益".《人民警察法》第13条规定:"公安机关因侦查犯罪需要,必要时,按照国家有关规定,可以优先使用机关,团体,企业事业组织和个人的交通工具,通信工具,场地和建筑物,用后应及时归还,并支付相应费用;造成损失的,应当赔偿".《刑事诉讼法》第49条规定:"人民法院,人民检察院和公安机应当保障证人亲属的安全.对证人及其近亲属进行威胁,侮辱,殴打或者打击报复, 构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成刑事处罚的,依法给予治安管理处罚".62《治安管理处罚法》第57条规定:房屋出租人将房屋出租给无身份证件的人居住的,或者不按规定登记承租人姓名,身份证件种类和号码的,处二百元以上五百元以下罚款.该条第二款规定:房屋出租人明知承租人利用出租房屋进行犯罪活动,不向公安机关报告的,处二百元以上五百元以下罚款;情节严重的,处五日以下拘留,可以并处五百元以下罚款.该条第二款的规定就属于协助义务,任何公民发现犯罪活动都有报告公安机关的义务,处罚的目的在于抑制有些房屋出租人因利益原因知情不报或故意隐瞒.良好的治安环境符合包括出租人利益在内的大多数人利益,房屋出租人应当积极主动地履行这个义务,况且实际履行起来也没有多大困难.以上法律直接规定的协助具有明显的义务性,对于此类义务公民等必须履行,否则将承担法律责任.应该说这些义务因不是日常司空见惯的义务, 往往被忽视,直到被追究责任方才知晓轻重,故应加强此类法律的贯彻实施,让公民等明辨.另外,从目前一些相关的政策法规来看,协助义务实际上是一种带有鼓励和引导性的法律规范,即法律承认并鼓励人们这样行为,并赋予其肯定性和褒奖性的法律后果.(二)因行为表现协助义务1.因情况紧急实施征用下的协助国家和社会在运转过程中不可避免地会发生一些紧急情况,如战争,分裂活动,动乱,暴力犯罪失控,瘟疫横行,自然灾害等.这些情况的发生可能威胁国家的安全和独立,破坏社会秩序,严重损害公共利益.在正常的宪政,法律体制难以运转的情况下,行政机关采取必要的应急措施,具有正当性.与此同时,如果在这种情况下,行政机关紧急征用公民财物及行为,公民有协助的义务.如一艘渔船途径一出现管涌情形的堤坝,在万般无奈的情况下,有权主体强令沉船堵塞堤坝,在此公民有协助义务,不能拒绝也无法拒绝.2.因紧急避险下的协助紧急避险是民法上的一个常用概念,但是不等于紧急避险只发生于民事领域,包括行政法在内的公法领域也同样存在紧急避险,只是我们过于忽略罢了.当然,这里的紧急避险是一个泛义上的概念,类似与民法上的,并不是指刑法中的与职务有关系的紧急避险.一般情形下,警察执行职务的行为就不存在通常情形下的紧急避险,即警察执行职务属于紧急避险中的避险禁止情况.刑法规定:关于避险本人危险的规定,不适用于职务上,业务上附有特定责任的人.而警察是属于此类人的,所以说当警察遇到其职务上的危险时,例如捉拿犯人时一般可以在不损害自己的条件下排除损害危险,如果不去排险,则会给社会上带来重大损失,这样是不符合紧急避险的条件的.但是,我们不能因此而排除或否定所有的行政法上的紧急避险.例如在陈宁诉庄河市公安局行政赔偿纠纷案中,l]警方在司机韩勇被夹在发生事故的轿车驾驶室里生死不明,需要紧急抢救的情况下,决定实施强行打开驾驶室车门.由于当时其他方法都不能打开已经变形的车门,为及时抢救出韩勇而采取气焊切割车门的方法,实属情况紧急, 迫不得已.在这种情形下,有关人员包括车主与司机等就有协助义务.(三)无因协助所谓无因协助,不是指没有任何原因的协助,而是指没有任何法律上明确义务性的无因协助,或只具有法理意义或兼具道德意义上的协助;也就是说,这种协助纯粹是公民个人的主动行为,既不是法定的,也不是警察等请求的,例如:在既没有法律授权也没有行政机关委托的情况下,某人主动协助处于紧急状态下的警察疏导人群撤离某危险现场的行为.对于此种协助,法律提倡公民履行协助,但并不意味着它已被法律确认为带有一定强制性和责任性的义务.它也不符合通常情况下义务与责任并存的法律特征.从当前社会人们的实际道德状况来看,还不宜将其规定为强制性的义务.但无论对于哪种行政协助,行政机关都有一个示范的义务,这是其固有的法律意义.四,公民实现行政法上协助义务的法律后果(一)公民履行行政法上协助义务的法律后果1.对应实现必要的权利没有无权利的义务,中国人之所以忽视对义务的履行,原因之一就是我们的立法与实践过多地强调义务的单一性,而忽略义务履行的同时权利的实现.虽然许多情形下权利与义务具有一一对应性, 履行义务即可获得权利,反之获得权利须履行义务;但有时候两者并非一一对应,尤其是在权利与义务隐形哑谜的情况下,更是如此.当公民并非某一具体法律关系的主体时,其对自己的义务主体身份往往是忽略的.公民在行政程序法上的协助义务往往因先行法律关系而引起,故容易被忽略.义务必须对应权利,即使不是一一对应,也应该虚拟对应,使公民对履行义务可能获得的权利有基本的预期,以利于积极实施行为.那么,公民履行行政程序法上协助义务应对应何种权利呢?根据外国的规定,主要有:其一,免除履行某些义务的权利,如免除某些赋税义务,免除兵役义务;其二,获得精神或物质奖励的权利,如获得奖金,被安排工作,授予荣誉称号等;其三,某些情况下的优先权,如同等条件下优先被大学录取,优先被录用为公务员等.2.如果造成损害应获得补偿或赔偿这其实也是一项权利.对于因实施协助行为而造成人身或财产损害的,受益人是国家和社会,受到损害的公民应获得补偿或赔偿,这属于国家补偿或行政补偿或赔偿中的一种.公民合法权利受到损害之所以要由国家予以补偿,其理论基础有"既得权利保护说,结果责任说,特别牺牲说"j三种,这三种理论都可以在公民履行行政程序法上协助义务上得到诠释.公民履行行政程序法上协助义务遭受损害的,所损害的是其宪法和法律所保护的既得权利,该权利为公民合法所有,国家就理应予以补偿,以保障宪法规定的公民基本权利的完整性.结果责任说也就是无过失责任说,只要行政活动导致的损害非以一般社会公众为对象,国家就必须承担补偿责任.而公民履行行政程序法上协助义务遭受的损害就属于非以一般社会公众为对象,即特殊对象,国家应予以补偿.对于特别牺牲说,即为了公共利益,在必要时,个人必须牺牲其权益,同时又必须对这种特别牺牲予以补偿.公民履行行政程序法上协助义务遭受的损害,就是一种特别牺牲,国家应予以补偿.与补偿相比,赔偿是因为违法而造成的. (二)公民违反行政法上协助义务的法律后果从广义角度来说,公民违反行政程序法上协助义务是一种行政法上的不作为,即该协助而未协助,并造成一定的不良的后果.但对于此种不作为应与行政机关及其公务员的不作为加以区别,必须以法律规定的义务为前提,而不能以身份或行为为。
