日本防灾对策及应急管理体系对中国的启示

61李宁，西华大学应急管理学院副教授，工学博士，硕士生导师，四川省应急管理厅、南充、宜宾等市应急管理专家。

主要从事地质灾害致灾机理、遥感与GIS、风险评价与管控、地质灾害应急管理与处置技术的教学与科研工作。

长期从事地震地质灾害调查与评价、地质灾害致灾机制与长期演化效应、地质灾害风险评价与管控等方面的研究工作。

主持和参与科研课题8项，其中国家级课题4项，省部级课题2项，西华大学人才引进项目1项，教育部协同育人产学研项目1项；参与和主持横向项目10余项，成都市揭榜挂帅应急类项目1项。

软件著作权3项，发明专利公开实审3项。

在国内外公开发表学术论文20余篇，其中，SCI、EI 收录6篇，CSCD 收录7篇。

引言纵观我国应急管理工作发展历程，逐渐从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，关口不断前移；从灾后救助到灾前预防转变；从单一灾种到综合减灾转变，宏观上应急体系的发展已取得显著进步，但人身伤亡事故时有发生，对比日本在应急方面的建设，我国应急在微观方面建设还存在缺陷。

例如应急行政主体横纵向之间的联系仍不够紧密，对社会基层应急不够重视，灾情监测和信息共享网络建设技术不够成熟，忽略了培养应急文化的作用，应急能力培训方面理论化和形式主义严重，应急物流管理体系仍存在漏洞，等等。

本文通过总结日本应急管理体系的建设和发展概况，结合我国实际归纳总结了我国还需改进的地方，以期为我国应急管理工作的发展提供借鉴。

日本应急管理体系发展概况（一）应急管理体制日本采取地方自治制度，创建了中央、都道府县、市町村三级应急管理体制，各级政府都有对应的灾害对策部门。

在中央政府层面，中央防灾会议是最高议事决策机构，日本首相是内阁（日本最高行政机关）的总理大臣，同时任职中央防灾会议会长。

灾害发生时，由内阁官方统筹协调，由中央防灾会议成立灾害对策本部来应对决策。

灾害对策本部又分为非常灾害对策本部（一般由防灾担当大臣、国务大臣或相关厅厅长担任部长）日本应急管理体系现状及对我国的启示研究燕怡文　李宁*　周玉CITY AND DISASTER REDUCTION和紧急灾害对策本部（由首相担任部长，防灾担当大臣担任副部长）。

56CITY AND DISASTER REDUCTION师尚红，应急管理部信息研究院高级工程师，获中国矿业大学（北京）硕士学位。

主要从事国内外应急管理、安全生产相关课题研究及信息情报服务工作，近年先后承担过《灾害预警响应支撑》《国际减灾动态研究》《国外典型国家应急管理体系研究》等十多项课题研究工作，发表论文11篇。

引 言法治精神是现代社会文明治理的基础。

法律法规的颁布不仅是防灾规划和体系建设的主要依据，还是提高防灾减灾能力、保障人民生命财产安全的重要手段。

尤其是现代社会，应急治理工作趋于常态化，强调预防管理，尽量将相关风险因素消灭在萌芽状态，更需要法律来规范。

日本是灾害多发的国家，在长期的抗灾救灾过程中，逐渐形成了一套完善的法律法规体系。

本文以日本的灾害应急管理法律为研究对象，收集与整理防灾减灾相关法律法规，通过梳理日本灾害应急管理法规体系建设及完善过程，总结日本灾害应急管理法律体系特点，同时针对我国防灾减灾法律体系现状提出完善建议，为我国防灾减灾法律法规体系建设提供参考。

日本灾害应急管理法律体系的建设与完善（一）日本灾害应急管理法律体系建立与完善过程日本完善近现代防灾减灾制度始于明治时期，明治政府制定了《河川法》（1896年）、《砂防法》（1897年）、《森林法》（1897年），开始了治山治水事业。

第二次世界大战（以下简称二战）期间一度中止。

在二战结束以后，日本的灾害相关法令逐渐完善，这个过程大致可以分为五个阶段，如图1所示。

（二）日本灾害应急管理法律体系建设和完善的动力及影响因素日本灾害管理法律制度体系的完善与历史上一些重大灾害事件有着密切的联系，每当发生较日本灾害应急管理法律体系研究及其启示师尚红　李艳强57大的灾害或科学研究显示大灾害正在逼近，日本的灾害相关法律制度都会有较大的修改。

近代对日本防灾法律制度影响较大的自然灾害主要有1959年发生的伊势湾台风、1995年发生的阪神·淡路大地震以及2011年发生的东日本大地震（图2）。

日本核生化灾害应急救援能力建设主要途径与启示一、背景介绍日本是一个地震频繁、面临海啸威胁的国家，同时是世界上人口密度最高的国家之一。

自上世纪70年代以来，日本全国各地陆续建设了核能发电厂，在保障国家能源安全的同时也面临着核灾害的风险。

2011年3月11日，日本东北部发生9.0级地震，随之引发海啸和福岛核电站事故，造成了巨大的人员伤亡和财产损失。

这场灾害再次引起了人们对于核灾害应急救援能力的关注和反思，提高日本防灾意识和能力的必要性再次被凸显。

二、主要途径与启示1. 加强科技创新建设建立完善的应急救援系统是实施核应急救援的基础。

而高科技应急措施是应对灾害的关键。

日本作为一个工业发达、科技前沿的国家，应加强对于核灾害应急技术创新建设的投入，例如，研究开发应急核辐射监测技术、核事故应急抢险机器人等高新技术。

除了科技和技术的建设之外，日本需要完善“信息多元化”的应急响应模式，实现全方位的信息共享、发布和传递，使各级应急响应机构可以快速适应各种应急场景，提高应急处置效能。

2. 提升政府应急管理水平政府应急响应体系的建设也是值得关注的领域。

构建一支高素质、专业化的应急救援队伍，可以在应急事件发生时快速调度、有效处置。

同时，应建立涵盖国土全境的应急响应体系，明确各级应急响应机构间的职责分工和协同配合机制。

政府还需要完善应急管理法规和政策制定，强化应急管理机制的法制化、现代化以及规范化，从根本上提高我国应对核灾害的能力。

3. 完善基础设施建设基础设施建设是预防和处置核灾害的重要途径。

日本应重视核电站建设和运营的规划和设计，规范建设建筑物、防护屏蔽、应急发电等核电站安全保障设施的建设，特别是应急预案、紧急成套装备、应急组织及其应急演习的完善。

对于消防、海上保安、救护等基础设施也应逐步完善，以保障日后在核灾害发生时各级应急机构及群众的生命财产安全。

4. 积极开展宣传教育前期的预防和预警措施是核灾害防控的重要环节。

日本政府可以首先在学校、社区、公众场所展开核灾害应急预防和安全知识普及活动，让公众了解核电站周边区域的安全疏散路线并能够迅速、有效的疏散。

日本大地震给我国民防建设的启示2011年3月11日，日本东北部海域发生的里氏9.0级地震给日本带来了巨大灾难，引起了全世界的关注。

认真汲取日本抗震救灾的经验教训，有针对性地加强我国防灾救灾和应急管理，具有积极的意义。

一、防灾功夫重在平时那次发生的9级大地震，是日本地震记录史上震级最高的一次。

然而，日本此次地震死亡的人数并不多，死亡一万多人，失踪一万多人，远远少于汶川地震死亡人数。

其主要原因，是日本在平时对防灾下了很大功夫，措施得力。

一是地震的预测预报准确及时。

由于日本是地震多发国家，全世界6级以上的地震有20％发生在日本，因此十分重视对地震的预测预报。

当地震第一波传到东京前30秒，很多住宅的地震报警器就启动了。

日本政府敢于在地震前拉响警报进行预警，为居民赢得了宝贵的避险时间，这是减少地震伤亡的主要原因。

二是民众应对从容。

长期全面普及的防震教育，使日本民众抗震意识极强。

在日本，随便询问一个小学生，都能准确告诉你地震时该采取的防护措施。

一般的日本住户都很清楚楼内的防灾紧急通道。

每户日本人家都有一张地区《灾害时避难场所》地图，标明了这个地区一旦发生地震、洪水、台风、山崩、海啸时的避难场所。

正是基于平时的教育、训练和频繁地震的考验，使日本人养成了冷静从容的“国民秩序”，减少了伤亡损失。

三是增强建筑物抗震强度。

1995年“阪神大地震”后，日本政府明确规定，学校、政府、体育馆等公共场所，建筑物的抗震级别要达到8级以上。

强化和确保政府机构建筑物，医院、学校等公共建筑物及重要的交通设施，防灾设施的抗震性能。

在启发居民强化住宅抗震性能的同时，对市区街道修复时也要注意提高其抗震性能。

虽然遇到了超出抗震级别以上的大地震，但是造成建筑物的破坏并不多，这也是减少人员伤亡的重要原因。

借鉴日本的经验，防灾救灾必须将重点放在平时的预防上。

加强灾害的预测预报预警、提高国民的防灾救灾意识和技能、增强抵御灾害的防护能力，是我们的当务之急。