基层社区治理研究综述与述评

基层社区治理研究综述与述评

作者：牟彩伟 董志峰

来源：《社会与公益》 2020年第7期

牟彩伟 董志峰/甘肃政法大学公共管理学院

摘 要：从“社区管理”到“社区治理”的转变，其实质是实现治理主体的多元化。新时期，我国社区治理的目标是实现“善治”，形成共建共治共享的社会治理格局。本文在梳理相关文献的基础上，从农村社区与城市社区两个方面进行梳理研究，以“三社联动”为契机，探讨社区治理中各主体的功能与角色。

关键词：城市社区；农村社区；社区治理；“三社联动”

一、社区与社区治理

社区一词源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密的伙伴关系，其最早可以追溯到20世纪30年代，滕尼斯在其名著《社区与社会》中对社区与社会进行区分，认为社区是一种有别于“社会”的传统的、富有情谊的社会团体[1]（P54-59）。

在中国，社区一词最早是由费孝通先生提出的，他在翻译社会学家腾尼斯所著的《社区与社会》（Community and society）时，将英文单词“Community”一词翻译成“社区”，后来被国内许多学者所引用。范国睿认为，社区是生活在一定地域内的个人或家庭，出于政治、社会、文化、教育等目的而形成的特定范围。综上，笔者认为，社区是一定地域内具有共同生活习性的人所组成的生活共同体。党的十八大第一次将社区治理写入纲领性文件，指出促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育和自我监督；党的十九大提出建立共建共治共享的社会治理格局，实现社区治理主体的多元化。新时期，我国社区治理主要有两种倾向：一是行政导向型，主要是强化政府在社区治理中的作用，即政府运用社会资源进行社区治理；二是自治导向型，更加强调多元主体参与社区治理，特别是党的十八大以后，政府更多的关注基层社区治理，更加强调社区居民在基层社区治理中的作用。

二、中国社区治理模式研究

（一）农村社区治理研究

城乡二元制社会结构的存在，导致农村社区与城市社区在发展状况与治理模式上呈现出诸多差别。农村社区治理是一个多层次、多维度的综合性治理过程，其核心是将治理理论运用到农村社区发展上，使不同的主体在整合自身资源的基础上对农村社区的政治、文化经济、卫生等其他的公共事务进行管理和组织，以达到各方利益最大化[2]。目前，学者对农村社区的研究主要集中在以下几个方面。第一，农村治理现状方面：高霞通过列举农村社区治理方面具有典型示范作用的地区来说明我国农村社区治理状况，如上海、江西、山东等地；张志艳认为，农村社区治理既有利于农村社区生活的稳定与和谐，也有利于维护公民的权利和利益[3]。第二，农村社区治理存在的问题方面：何神怡、马高峰认为，农村社区治理仍然存在教育资源配置不均、社会保障水平较低、文化产业发展滞后等难题；而且，政府对农村社区治理的支持力度不够，部分农村基础设施仍然不太完善，加之社区居民参与社区公共事务的意愿较低，造成农村社区治理缺乏主体活力，农村社区组织定位不准确，发展滞后，村两委之间相互推诿扯皮，工作关系不明确，社区组织领导人的思想观念仍然较为保守等。管煜茹提出，政府权力主导下，居民的主体性削弱，社区组织的分散造成公共服务欠缺；而且，劳动力外流导致农村社区治理精英缺失[4]。第三，路径优化方面：徐敏提出社区治理应积极健全民主管理体制与建设新型农村社区服务体系，重新塑造农民的主体责任，整合农村社区资源[5]；高霞倡导扩大民主，提升基层组织的自治能力，治理主体要尽量满足居民多元化的需求。笔者认为，社会治理首要的任务是明确各主体的角色定位和职能责任，政府只是作为倡导者和引导者，社区居民是社区治理的主体，社区组织发挥资源链接者和使能者角色。

（二）城市社区治理研究

我国城市社区治理与农村社区治理迥然不同，就其根本而言，城市居民和农村居民在生活方式、文化背景、教育程度及生活理念等方面存在较大差异。城市社区治理要凸显其优势。严志兰、邓伟志提出涵养社区治理资源，将累积与运作社区资本的理念贯穿社区治理全过程，通过培育社区精英，积累社区资本；构建政府、居民、社区组织之间的良性互动；建设社区交流平台，提高社区居民的参与度[6]。我国城市社区类型多样，单一的社区治理模式难以适应社区发展要求。从社区治理主体来看，政府、社区居民、社会组织在社区治理中发挥的作用有限，特别是在特大城市、大城市中，城中村的存在加大了城市社区治理的难度。复杂的人员结构，有限的社区地理单元，使得社区组织在工作中面临多重困难。当然，我国的城市社区治理也取得了一定的成绩，例如：构筑了较为完备的城市社区组织体系，形成了新的城市工作运行机制，建立了一支良好的城市社区服务队伍，培养了一批优秀的城市社区工作者[7]。笔者认为，城市社区治理要充分考虑社区居民之间存在的差异，在社区活动过程中让居民彼此之间产生认同感，相互接纳，让社区居民找到归属感，进而增强其对社区事务的关心。

三、中国社区治理实践：基于“三社联动”

在国家治理体系与治理能力现代化要求下，“三社联动”理念应运而生。2017年，中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出了：推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”，完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系。目前，学界对“三社联动”的定义较为宽泛，王思斌将其定义为“社区居民委员会、社会组织和社会工作机构围绕社区建设、社区治理、社区服务协商、合作与协同的联合活动”。顾东辉认为，“三社联动”就是“针对社区议题，由传统机构、社会工作机构和其他社会机构，并依托社会工作方法，实现社区发展任务，基于社会理性而协作的行动”。笔者认为，“三社联动”就是实现社区、社会组织、社会工作者三者之间的良性互动，以政府购买服务为契机，统筹协调政府、社区居民、社会工作者、非政府组织等主体参与社区治理。然而，如何实现三者有效联动是“三社联动”的核心理念，也关乎社区治理效能的高低。

（一）社区的角色与功能

社区是社区治理的核心场域，亦是社区居民活动的重要场所，“三社联动”的内在动力是社区居民参与，而参与的核心是在共同的价值观指引下，寻求对公共需求和社区事务的解决之道。石兵营、谭琪认为，社区在“三社联动”中主要扮演自治领导者、政治掌舵者与专业服务执行者的角色，发挥中介桥梁、协调沟通、自治议事决策、教育引导等功能[8]。孙奎立、王国友提出“三社联动”中的社区仍然具有一定“块状管理”行政职能，随着“单位制”社区的解体和社区人口多样化特征的出现，社区的服务功能日益凸显，加之国家对社区“自治性”的政策要求，社区的社会自发性属性日益增强。因此，虽然社区承担着一定的经济、政治、教育、卫生等功能，但服务功能仍为社区的核心功能[9]。笔者认为，社区作为“三社联动”的重要平台，主要发挥教化的功能，通过社区活动塑造社区文化，使人们在潜移默化中从“社区人”向“社会人”转化。

（二）社会组织的角色与功能

社会组织是社区治理的重要载体，社会组织的参与能有效撬动社会资源。徐选国、徐永祥指出，通过发挥具有法人资质的社会组织在社区内的枢纽和孵化功能，不断促成社区内各类人群的自组织化，形成若干个社区社会组织，通过它们将分散于社区的个体再组织起来，为参与社区建设贡献组织化力量[10]。石兵营、谭琪将社会组织划分为两类：一类具有法人资格，另一类不具有法人资格。社会组织是资源的整合者和协同管理者，主要对社区服务进行需求评估和提供专业的服务。结合上述观点，笔者认为，在“三社联动”中，社会组织是社区服务活动的策划者，亦是社区居民利益的维护者，通过组织的力量促进社区管理，从而弥补政府在社区治理中的不足。

（三）社会工作者的角色与功能

社会工作者是“三社联动”中最为活跃的主体，江治强提出，社会工作者是社区服务的主要提供者，根据社区的类型、人口结构配备相应的社工；同时，专业社工可以带动和培育更多的志愿者参与社区治理[11]。石兵营、谭琪认为，社会工作者参与社区治理主要扮演两种角色，即社会工作者的基础性角色和战略性角色，二者通过对社区弱势群体的救助，协助社区居民提升自助互助的能力，进而提高社区的治理水平。

四、社区治理研究述评

目前，关于社区治理研究的文献较为丰富，大致可以看出，学者的研究主要集中在农村社区与城市社区的不同之处，很难发现有文献提到二者的相同之处，把二者割裂开来是一个较为普遍的现象。学者的研究所指较为广泛，对象主旨不明确，文章缺乏信度，只有较少的文献进行了个案研究。学者们的研究中较多提到中国的社区治理多为借鉴国外经验，研究视角的西化是学者们共同的趋向。因此，探索出一条适合中国的社区治理之路显得尤为重要。如前所述，社区治理研究视角存在西化现象，用西方的经验指导中国社区治理的实践，缺乏对中国社区治理现实的观照。因此，未来社区治理研究应更加关注我国社区治理的现实[12]。此外，学者对社区治理的研究多为理论性研究，仅有个别文献采用理论与实证相结合的方式，虽然理论指导实践，但是缺乏实践的理论显得较为空洞，因此，要实现理论与实践的结合。

参考文献

[1]斐迪南·滕尼斯.共同体与社会[M].林荣远，译.北京：商务印书馆，1999.

[2]高霞.多中心理论视角下我国农村社区治理研究[D].青岛：中国海洋大学，2014.

[3]张志艳.农村社区治理中公民参与问题研究[D].郑州：郑州大学，2014.

[4]管煜茹.新型农村社区合作治理中的多元主体参与研究[D].南京：南京农业大学，2016.

[5]徐敏.乡村治理转型视角下新农村社区治理研究[D].济南：山东大学，2013.

[6]严志兰，邓伟志.中国城市社区治理面临的挑战与路径创新探析[J].上海行政学院学报，2014（4）：40-48.

[7]李丽莎.我国城市社区治理存在问题与对策研究[D].南京：南京师范大学，2013.

[8]石兵营，谭琪.“三社联动”主体及角色再定位：基于社区治理实务视角[J].社会工作，2017（1）：89-98.

[9]孙奎立，王国友，曾敏睿.社会治理背景下社区、社会组织、社会工作联动问题研究[J].社会工作与管理，2018，18

[10]徐选国，徐永祥.基层社会治理中的“三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑：基于深圳市H社区的探索[J].社会科学，2016（7）：87-96.

[11]江治强.“三社联动”驱动社会治理创新[J].社会治理，2016（3）：62-70.

[12]马全中.中国社区治理研究：近期回顾与评析[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2017（2）：93-104.

作者简介：牟彩伟（1994—），男，汉族，甘肃西和人，研究生在读，研究方向：社会治理。