农村土地征收决策过程的行为博弈分析
刘宇昕
土地征收决策的过程是决定是否将农村集体所有土地征收为国有土地的过程。
我们利用行为弈中的独裁者博弈模型和实验结果来分析土地征收决策过程中各主体的博弈关系和博弈结果。
一、
农村土地征收决策过程分析框架:独
裁博弈模型
如图所示,在独裁者博弈中,在提议者和回应者之间分配“饼”c,提议者X 做出分配提议(x,y ),回应者Y 接受提议则得到y,但是如果Y 是否接受提议不影响X 得到x 。
图1 独裁博弈模型
根据独裁博弈模型,可知成为独裁者博弈需要满足的两个条件:首先,提议者X 要有对饼“c ”分配方案的决定权。
其次,即使回应者Y 不接受分配方案,也不影响分配方案的实施。
也就是说,在制定分配方案的时候,回应者Y 没有讨价还价的权利;在分配方案制定后,回应者Y 也没有惩罚提议者X 的权利。
二、博弈过程分析在农村集体土地征收决策的过程中,要分配的“饼”c 是征收土地的决策权,在博弈过程的主体是土地征收者和被征收者,我们分别给以分析:首先,土地征收者即是农村土地的国家所有权拥有者。
根据宪法和土地管理法规定,唯有国家有权行使土地征收权,即国家是唯一的土地征收者。
但是国家是一个法律实体名称,根据土地管理法和相关法律规定,土地征收方案拟定者是市、县人民政府国土资源行政主管部门;审核者是市、县人民政府政府;批准者是在法律范围内有权限审查批准土地的国务院,自治区、省级、直辖市人民政府。
可见,作为土地征收者的“国家”,其实际的决策行为由国家所有权代理人完成。
因此
可以将在征地过程中有实际权力的人民政府及土地行政部门看作事实上的博弈主体。
并且,因为该主体有“方案拟定、方案审核、方案批准”等权利,因此是博弈主体中的提议者X 。
其次,土地被征收者即是农村土地的集体所有权拥有者。
土地管理法中规定农村被征收土地的所有权属于集体,经营管理权属于各级农村集体经济组织和村委会。
按土地—
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法内容,可以成为农村土地集体所有权代理人的有两个,一个是各级农村集体经济组织,另一个是村民委员会。
而在现实中,法律中拥有所有权的“集体”没有明确的代理人。
其原因是,一方面,土地法中的农村集体经济组织分乡、村、村民小组三级,但是“乡(镇)政府是国家行政机关,乡(镇)农民集体经济组织不存在;村民委员会是农村群众性自治组织,不是农村集体经济组织;村民小组是集体经济组织中的一员而不是一级经济组织,没有法律地位。
也就是说,法律规定中的农村集体经济组织在现实已经解体或者名存实亡。
”而另一方面,村民委员会对土地的管理、经营权涉及的土地只是乡、村、村民小组三级中一个级别的集体土地,不能有全部集体土地的管理权能。
因此,农村集体土地所有权没有可以人格化的代理人来代表集体行使权利。
既然在法律规定下和在实际操作中都没有真正的代理人可以行使集体土地所有权,那么在征收决策过程中,作为集体所有权行使者的博弈主体就只能是作为被征土地权利人的农村村民个体。
并且,因为农村村民没有法律上确定的关于征收土地提前知情的权利、听证的权利和无参与的权利。
能否参与决定是否征收土地完全看政府的政策安排,因此,农村村民个体组成的博弈主体是博弈中的回应者Y。
在博弈中,提议者X可以完全决定征收土地决策权的分配方案,回应者Y无法参与征收土地决策权分配方案的制定,所以该行为博弈符合独裁者博弈的第一个条件,即提议者X有分配方案的决定权,回应者Y不能讨价还价。
接下来探讨征收土地决策的过程是否满足独裁者博弈的第二个条件。
根据法律规定,土地征收决策做出后,有关地政部门会同有关部门拟定征地补偿、安置方案并予以公告。
《征用土地公告办法》(2001)中强调的公告内容是已经由行政部门制定好的土地征收补偿和安置方案,没有对土地征收决策的预先通知,也没有于征收决策内容的关联信息。
在公告发布后,虽然该办法规定土地权利人对补偿、安置方案有异议,要求举行听证会的,地政部门应当举行听证会。
但是土地权利人要求举行听证会,仅可以就征地补偿、安置方案提出不同意见,无权质疑土地征收决策安排本身。
此外,在土地征收的救济程序中,只有行政救济,也就是说村民不能因为对土地征收决策安排的争议进行法律诉讼,寻求司法援助。
同时,根据法律规定,在行政救济中,政府只对对征地补偿和安置方案的争议进行协调,并且争议是否解决不影响征地方案实施。
首先,这意味着土地征收的行政救济程序中,没有机构对土地权利人对征地决策安排的争议进行裁决。
其次,在行政救济程序中裁决争议的主体是政府,也就是博弈的提议者X,并非是于提议者X和回应者Y不相关的第三人。
最后,争议本身不影响征收方案的实施,说明回应者Y的反对不影响提议者X提出的分配方案实施。
综上所述,最为土地权利人的回应者Y是否接受提议者X提出的征地决策权力的分配不影响提议方案的实施。
因此,征地决策过程也满足独裁博弈的第二个条件,即回应者Y即使对分配方案不满意,也没有惩罚提议者X的权利。
由以上所述,可见在土地征收决策过程满足独裁者博弈模型。
三、博弈结果分析
按解析型博弈分析,独裁者会拿走全部的份额,但是W enerGüth和Huck(1997)在独裁者博弈的实验中得到的实验结果是c=16, X提议的平均y值是5.82和5.77,22个提议者中有16个给回应者的y值是8。
结合在之前的最后通牒实验的结果,Güth认为这样的结果说明决策者X决策时会基于公平的考虑关心回应者Y的福利水平。
作者认为可以这样看待这个行为博弈实验结果,独裁者的分配取决于两方面:其一,独裁者对饼“c”的偏
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好程度;其二,对Y 福利水平的关心程度和对Y 福利考虑带来的成本。
并且,独裁者不会给回应者相同的分配额。
从上面分析可知,土地征收决策过程中博弈的结果取决于两方面,其一是地方政府对土地征收决策权的偏好;其二是地方政府考虑农民福利水平的成本。
第一,在中国特殊的土地资源配置模式激励下,地方政府作博弈中的提议者对要分配的“饼”c 即土地征收的决策权有巨大偏好。
这是因为,中国的土地资源配置分为两个层面,第一个层面上土地资源由市场配置,国有土地在一级土地市场出让土地使用权,土地的使用权在二级市场流转交易。
第二个层面上土地由政府行政配置,农村集体土地在有公共利益需要时,通过行政方式征为国有土地。
中国法律规定的征收农村集体土地的补偿标准主要是按照原有的农业价值为衡量基准。
按照农用价值补偿的根本原因是:中国实行土地的公有制,农村土地是集体所有,村民只有使用权;宪法规定农村集体土地为了公共利益的目的可以被国家征用,在这个过程中只是将土地使用权转移到其他公民,不存在价值的增值,补偿仅仅是为了弥补原有使用者的使用价值。
但是,在土地一级市场,国有土地按照市场规律配置,出让价值是土地的市场价值。
而土地的市场价值主要受土地所处的区位条件、土地用途、土地的基础设施建设等决定,远高于农用价值。
并且根据中国的国税和地税制度,地方政府获得的出让土地市场价值归人地方财政。
如果地方政府以商业目的征收农村集体土地,就可以在农业价值补偿成本和市场价值出让收益的中获得巨大的经济利益。
有关研究表明农村集体及农民得到的征地补偿价格是出让价格的1/10,而出让价格又是转让价格的1/5①。
第二,按照实验结果,提议者地方政府或许会基于对农民福利水平的考虑而分给农民部分的决策权,但是高额的成本会阻止地方政府这样做。
前面已分析,地方政府对征地决策的偏好取决于将征收土地用于商业用途的巨大利益。
而中国宪法规定以公共利益目的才能征收农村集体土地。
如果农民有了征收土地的决策权就可以对土地的征收目的进行有效的质疑,并对不合理的征地行为进行惩罚,这严重影响地方政府的利益。
考虑到对农民福利考虑的巨大成本,地方政府几乎不会给农民实质的征收土地决策权,只是从形式上为了减少征地的阻力从形式上让农民参与决策。
博弈结果是农民对征地决策几乎没有任何权力。
在现实中,首先,农民在征地决策确定之前,没有预先的知情权;在征地决策过程中,农民没有听证权,无权参与征地公共利益目的的讨论;征地决策确定后,农民也只能从公告中被“告知”征地,并且公告中只有征收补偿的安置办法,没有对征地公共利益目的说明。
其次,农民即使知道征收违法公共利益目的,法律也没有赋予其司法诉讼的权利以及获得任何行政救济的权利。
因此,征收农村集体土地是否符合公共利益目的对征地决策完全没有影响,农民的土地权利也完全不在征地决策的考虑之中。
正是独裁博弈的土地征收决策制度设计为地方政府以公共利益为名商业利益为实的非法征地行为创造了方便之门,从而造成地方政府过度非法征收农村集体土地,侵害农村土地权利人利益的社会现实。
结果是“从1952年以来,失地农民相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财
产权。
”
②(作者单位:原中国人民大学商学院)
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朱启臻,窦敬丽.新农村建设与失地农民补偿.中国土地,2006(4).19-22朱启臻,窦敬丽.新农村建设与失地农民补偿.
中国土地,2006(4).19-22。
