城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考

城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考

摘要：城乡建设用地增减挂钩工作对城乡一体化发展具有重要推动作用，也是促进新农村发展的关键。当前针对城乡建筑用地增减挂钩工作模式的研究类型比较多，可以针对不同情况采取相应的工作方法，盘活农村建设用地，加强城乡统筹工作创新。但是从城乡建设用地增减挂钩工作开展情况来看其中仍然存在很多的问题，城乡权益、村集体权益以及土地质量和农民生计等方面都没有做好协调，使工作开展受到限制。因此需要加强对城乡建筑用地增减挂钩策略的优化和创新，为城乡建筑用地的开发提供保障作用。

关键词：城乡建设用地；增减挂钩；作用；问题；策略

精准扶贫政策的指导下，以及“十四五”的到来，使农村住房环境得到有效改善，但是同时农村人口外涌的情况也异常严重。很多村落中出现空心村的问题，导致农村建筑用地效率低，存在大量浪费的情况，而农村人口向城市的大量涌入，导致城市的土地供需失衡，针对这种情况国家开展城乡建设用地增减挂钩策略，通过审批程序的完善以及结余指标调整等加强对人居环境的改革和优化。通过多年的实验发展后，我国城乡建设用地增减挂钩政策落实中取得了一定的成果，但是也出现很多的问题，需要继续探究城乡建设用地增减挂钩创新模式，解决城镇建设中土地资源失衡问题。

一、城乡建设用地增减挂钩工作作用

（一）促进新农村发展

从当前新农村的建设情况来看，农村的土地利用情况以及农村生活水平落后都是新农村建设的重要影响因素。因此需要加强对土地利用的研究，结合农村村庄的自然变化情况，对农村的土地利用现等，了解农村土地的亚空心、空心以及再实心化的发展过程。但是这种发展规律并不符合所有农村发展，一般只有比较适合居住或者区位位置比较好的农村可以实现再实心化发展，而一些不适宜居住的村庄正在经历空心化后逐渐消失[1]。我国当前大部分农村地区都处于空心化的情况，因此需要采用城乡建设用地增减挂钩政策的方式进行优化，促进农村再实心化的发展。将农村一些破旧、空置的房屋和宅基地等进行整治。以此为基础构建建筑用地指标，使建筑用地的供给更合理，促进新农村的发展。

（二）推动城镇化进程

城市化发展过程中有效解决农村问题是首要的任务，而农村问题中又以农村的土地和人口问题为主，特别是城市边缘区域的乡村建设，这些区域是城市化与乡村化冲突最严重的区域，也是城乡统筹发展的关键区域。因此城市周边城乡土地的优化配置、利用和集约化开发是解决城镇化发展的关键。城乡建筑用地增减挂钩政策的应用是着重解决城乡土地和人口问题的关键，有利于促进城乡资源的整合，促进城镇化发展。

（三）实现社会经济可持续发展

当前我国社会经济发展已经进入到关键的时期，农村以及农业面临双转型时刻。从当前农村的发展情况来看，农村的环境污染、资源利用效率等方面都存在很多的问题，导致农村发展速度缓慢。因此需要加强对农村生产要素以及各种资源的整合，为农村经济发展提供引领作用。城乡统筹发展中，可以结合乡村土地数量、结构以及农村经济等促进社会的可持续发展。城乡建设用地增减挂钩策略的实施，有利于对农村土地问题、环境问题等方面的改善，提升农村土地利用率，促进建设用地的流通和置换，有效解决用地的供需关系[2]。同时农村建筑用地是农村生产中的重要要素和资源，通过对农村土地的盘活也是对农村生产要素的盘活，促进农村经济流通和发展。

（四）促进土地规划目标的实现

农村土地利用规划工作开展中，强调对土地的集约利用。城乡建设用地增减挂钩工作开展中强调对居民的居住区域集中，提升建设用地利用效率，减少利用面积。而且通过在部分村庄的实验确定其可行性。在政策实施过程中可以促进居民点的规模化发展，为城镇化建设工作开展提供更大的空间，有利于落实农村土地规划目标。 二、城乡建筑用地增减挂钩的模式

（一）旧区土地拆迁复垦

旧区土地拆迁复垦是结合我国关于农村相关土地复垦的指导政策和技术，对农村的建设用地进行重新开发，形成农用地，使农村建设用地的布局更科学，通过规模性调整的方式实现土地的集约化发展。在旧区土地的拆迁复垦中需要做好对拆迁户的赔偿和安置工作，保证拆迁户的生活需求。

（二）筹措资金

城乡用地增减挂工作实施中需要投入大量的资金，如果资金筹措不及时，会影响项目的开展效率和成果。增减挂中的资金用途包括土地复垦的拆迁补偿以及复垦开发费用；新区建设、安置费用；新区流动的土地征收、配套设施建设费用；以及镇办工作奖励和工作的前期投入等方面的费用。而资金的筹措主要来源于两个方面，包括土地复垦的农业收入以及新区建设中土地的招挂牌等方面的有偿土地出让费用[3]。

（三）周转指标管理

城乡建筑用地增减挂执行中需要以系统运行、规模控制、定时考核以及到期偿还为指导，在对各个行政区以及项目的考核中，要求用地面积必须要控制在正常的周转规定范围内。新项目区的建设面积不得超过旧区改造中的复垦面积，否则会导致复垦和新区建设失去土地协调意义。同时需要在规定的期限内完成旧区复垦新增面积的偿还工作，而且偿还面积需要控制在周转指标范围内。

三、城乡建筑用地增减挂钩实施中的问题

（一）城乡权益争论

我国城镇化发展中城乡权益争论问题和冲突始终没有得到有效解决。在计划经济阶段，农村为城市提供必要的生产资料，保证城市生活。同时城市向农村提供工业产品，提升农村的劳动效率和生活水平，形成剪刀差利益偏向。随着经济制度的改革，农村和城市的发展中不再采用配额的方式，生产资料逐渐向市场化发展，土地在社会生产中的作用不断扩大，同时也形成了更大的利益冲突问题。城乡建设用地增减挂政策的实施，不仅形成周转指标，也促进城市化目标的实现，对于政府方面来说提升了政府的政绩和利益，但是农村在改革中成为被动的一方。同时政策的落实中，农民的安置地包括原来的居住地以及对耕地的开发部分，而这部分土地随着用途和性质的变化，使集体土地转变为国有土地。从政策的落实角度来看主要用于对农村建设用地和农用地的平衡，而没有意识到土地性质方面的平衡，导致农村集体用地占用中出现侵权的问题[4]。同时部分地区的周转指标没有应用到农村建筑用地的增减挂工作中，而是套用到中心城区的建设，影响农村的发展。特别是城市周边地区的建设土地规划中，并不是对农村土地的整合，而是成为农村土地扩张的手段。这种情况下城乡一体化发展会严重失衡，过于强调城市的发展，导致农村的利益被忽视。

（二）村集体利益矛盾

城乡建设用地增减挂项目的选择一般会以城乡结合部优先，城乡结合部的项目开发经济价值效果更明显。城乡结合部的农村相对于偏远地区的农村来说经济更发达，同时建筑结构也更完善，因此不需要对乡村大面积拆迁。同时这些地区村民对土地价值的认知度更高，土地的复垦难度加大，所以这部分土地更适合进行市场流转。比较适合拆迁的农村一般都是地理位置偏远，或者不适合居住的丘陵、山区地带，然后在靠近城镇的地区建设新的居住地。而拆迁位置的土地与新建设的地块间所属的经济组织不同，收益也会存在一定的差别。农村建设用地是可以进行流转的，如果与耕地同权同价的情况下，无法实现旧的拆迁区与新建区的供应，将会导致旧拆迁区域的复垦工作遭到抵制，在利益不均衡的情况下必然会造成利益冲突问题[5]。

（三）耕地质量控制问题

城乡建设用地增减挂工作落实中要求必须要做到保证耕地面积数量和质量不得下降，需要使耕地占用与补充达到平衡。同时增减挂工作开展的主要目的是为了节约建筑用地，加强对土地的合理规划，实现建设用地的周转指标，提升土地的经济效益和利用价值。但是部分地区在落实的过程中，将平衡点全部应用到耕地的质量管理中，不注重土地质量的优劣补充，虽然看似土地可以达到以一补一的效果，但是质量的补充方面却难以保证，而且被建设的耕地质量往往优于新开垦的用地质量。土地质量的不均衡发展实质上是一种耕地的隐形减少。此外，部分地区为了获得周转指标，在项目发展中对复垦指标进行夸大，无法真正落实占补平衡。还有些地区在周转指标中将矿区等存在污染的地区也划归在内，使复垦土地质量无法保障，甚至会导致土地出现污染问题。在具体的落实中还有部分地区由于资金筹措不到位以及领导班子的更替等，导致耕地补充问题无法落实，使增减挂政策难以有效实施。

（四）农民生计问题

城乡建筑用地增减挂工作开展中农民安置问题尤为重要，如果安置工作落实不到位，必然会使农民生计受到影响，进而引发群体性事件，不利于社会的稳定发展。我国农民人口数量庞大，针对农民的生活保障我国颁布了土地制度、社会保证制度以及城乡二元结构发展制度等。但是随着增减挂项目的实施，农民失去耕地和宅基地后，也随之丧失生活保障。而且大部分农民习惯于务农工作，缺乏其他方面的技术手段，难以在社会就业市场中找到合适的岗位，特别是一些欠发达地区，农民很难就业。但是当前在农民安置中以不降低农民的生活水平为保障基础，这是一种对农民有失公允的政策。农民的生活以及生产方式都被动发生改变，生活失去保障，会导致一部分人难以维持生计。而且我国千年的耕种文化下，农民在世代相传中已经习惯于原有的耕种生活和农村文化氛围，在强制“上楼”的政策下，很多农民难以适应。

四、城乡建筑用地增减挂钩实施策略

（一）合理分配城乡利益

城乡建设用地增减挂工作中虽然农民在土地占用中获得了一定的补偿，但是同时也失去了土地的经营和发展权力。农村建设用地通过整合后通过挂钩指标投入市场，可以用于建设用地流转，会改变土地的价值，但是价值的提升发生在使用权的变更后，之后土地的增值部分与村集体和农民间不再有任何关联性，使农民的权益被侵占。要想转变这种情况需要对建筑用地增减挂的权利进行明确，结合指标合理划分土地发展权，对土地后期的升值价值进行合理分配，使土地在后期流转中的利益可以合理的分配到原村集体中，防止城乡发展中再次出现剪刀差的问题[6]。农村土地属于村集体，农民具有经营权，在建设用地挂钩指标交易中需要根据土地承包特点，从物权角度对土地流转中的权益、价值等进行全面分析，保证土地发展权在城乡发展中的科学分割，保证农村的权益。

（二）做好新旧建设区的利益分配

城乡建设用地增减挂钩政策实施中，为了保证所有参与村庄的利益，促进土地指标能够形成共享式发展，并为更多权利体提供普惠政策，需要做好对旧区拆迁集体与新建地块集体间的经济和利益方面的平衡分配。通过合理的利益分配制度，使新建土地中的增值部分化出一定的比例作为拆迁复垦旧区集体的补偿。也可以通过岗位补助的方式提供补偿，保证新区和旧区集体发展的平衡性，使所有参与到增减挂钩项目的各方主体都可以获得相应的收益，只有达到各方的平衡才能够推动增减挂钩工作的顺利开展。

（三）完善耕地质量监管

城乡建设用地增减挂钩工作在工地质量保障方面落实不严格，导致耕地数量虽然没有变化，但是质量的下降则会影响农作物的总体产量。因此需要构建更科学的耕地等级评定机制，通过事前专项规划，事中实施规划以及事后归还的方式做好耕地补充的评定工作，保证建设用地指标以及复垦土地的数量和质量双平衡。如果在指标评定中补充的耕地质量无法达到占用耕地质量的情况下，可以通过土地质量评定标准扩大补充土地数量，保证整体农业生产能力的平衡性。对于复垦土地质量任务超出原有土地质量的问题，可以将超出的指标部分应用到下一个阶段的置换。总之，在增减挂钩政策的实施中，必须要始终坚持质量与数量总体的平衡性。