关于防范和化解地方政府债务探究报告

关于防范和化解地方政府债务探究报告

一、地方政府债务内容及形式

地方政府债务如从表现形式来看，可划分为显性债务和 隐性债务两类，从负债的内容来看，可分为政府直接债务和 政府或有债务两类。结合上述两种情形，我们实际上可以将 其分为显性直接债务、显性或有债务、隐性直接债务、隐性 或有债务四个类型。

（一）显性直接债务

显性直接负债是政府债务的主要方式。一般为政府通过 金融平台、金融机构直接的负债。显性直接负债包括债券、 贷款等方式，分税制改革后，地方财政支出不断增加，财政 收入却面临约束。在明确地方政府不具备独立举债权限的背 景下，中央通过发行国债并转贷地方，用以弥补地方财政收 支缺口。随着地方财政收支矛盾不断加剧，地方政府迫切需 要寻找新的融资渠道，以城投公司为代表的地方融资平台成 为地方显性债务主要来源。

（二）显性或有债务

或有显性负债不是政府负担的直接债务，仅仅是在相关 条件发生时，政府可能需要负担的债务，是政府由于过去的 事项而导致的未来地方政府存在的潜在负债。例如由于政策 和决议地方政府承诺的各类兜底事项，政府的担保项目及外 债、相关国有金融机构的不良资产等。

（三）隐性直接债务 隐性直接债务与显性负债的区别主要在于负债的形式有 所不同。通常显性负债的形式主要为贷款、应付账款等，具 有明确借贷约定，负债数额及负债方式也较为明确。地方政 府隐形债务是指在授 登芾碉低砌之外，由政府及其部 门直接或承诺以财政投资偿还、兜底或提供担保而形成支出 责任。隐性债务通常有政府购买服务负债、相关项目债务、 养老金缺口、政策性融资担保、融资平台债务等。

（四）隐性或有债务

隐性或有债务通常识别较难，表现了地方政府承担的隐 形负债义务，该义务可能导致地方政府产生负债，一般属于 连带性债务，情况较为复杂。

二、某某自治区经济及地方债务情况

（一）经济及财政收支情况

20某某年某某自治区生产总值（GDP）为某某某某某.某 亿元，同比增长某.某%,增速低于全国GDP增速某.某个百分 点，20某某年人均GDP水平高于全国人均GDP （某某某某某 元）水平。

20某某年，某某一般公共预算收入某某某某.某亿元， 一般公共预算收入同比增长某某.某％,预算收入波动增长， 财政预算收入超预期。20某某年一般公共预算支出某某某某.

某亿元，公共预算支出逐年增长，财政自给率波动增长，但 整体财政自给能力一般，国家补助力度很大，上级补助收入 占财政总收入超五成。 （二）地方政府债务情况

L债务规模不断增大。20某某至20某某年，某某政府 债务余额规模（显性直接债务）持续增长，政府债务余额涨 幅达某某.某某虬20某某年某某自治区债务余额某某某某. 某某亿元，主要由政府部门、融资平台和事业单位举借。

20某某年某某自治区政府债务余额为一般公共预算收入 的某.某倍，为财政总收入（一般公共预算、政府性基金、上 级补助收入之和）的某.某某倍，地方政府债务率不断增加， 20某某年、2022年及以后年度分别需还款为某某某.某某亿 元、某某某.某某亿元和某，某某某.某某亿元，期限结构较 为合理。但由于地方债务基数不断增大，且公开数据仅为显 性债务数据，考虑到隐形债务的不确定性和隐藏性，某某自 治区存在较大的债务风险。

2.偿债压力不断增加，存在潜在风险。从某某自治区债 务余额增速上看，20某某至20某某年某某自治区政府债务 余额平均增速10.46%,财政收入平均增速为某.某某%,债务 增速高于收入增速，且相差幅度较大。除2018年财政收入增 速超债务余额增速外，其他年份债务余额增速均高于财政收 入增速，可见地方政府偿债压力逐年增加，债务风险不断加 大。

同时某某自治区地方债务占GDP比重持续上升，从20某 某年的某某.某某%增加到20某某年的某某.某某队债务负担 较大。在财政空间越来越有限的同时，政府部门付息成本也 持续上升，政府部门存量债务的还本付息压力将会进一步加 剧，存在导致违约风险的可能，潜在风险较大。

三、某某自治区政府债务化解情况

（一）地方政府债务化解工作成效

某某自治区长期将把防控地方政府债务风险放在重要位 置。连续出台一系列加强政府债务管理的意见及配套措施， 切实化解地方债务风险，在防范化解地方政府债务方面取得 较大成效。一是积极化解存量债务，置换政府存量债务，减 轻了政府利息负担，超额完成化解政府债务年度任务；二是 进行隐形债务化解，超额完成政府隐性债务年度化解任务， 清偿拖欠民营企业中小企业账款及项目工程拖欠款项；三是 建立奖惩机制，下达化债奖励资金，统筹推进债务化解，消 化财政暂付款，有效处置包商银行风险，支持盟市、旗县加 大化解债务力度，债务化解工作有序推进。

（二）开展隐性债务化解试点建制工作

1 .首批纳入建制县（区）隐性债务化解试点

20某某年，首批建制县（区）隐性债务化解试点推出， 纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债 务。入选首批建制县隐债化解试点的是债务压力较高的省份, 有某某、某某、某某、某某、某某和某某某个省份的部分县 市。目前某某自治区的某个建制县市分别为：某某与某某， 分属某个盟市，均匀性较好，且这八个区域债务压力较高且 经济实力较弱，属于尾部风险区域。

2 .建制县（区）隐性债务化解试点扩容 （20某某~20某某年）。20某某年，建制县（区）隐性 债务风险化解试点地区逐步扩容，部分再融资债的募集资金 用途由特殊再融资债开始用于支持建制县（区）隐债化解试 点。财政部共发行建制县区隐性债务风险化解试点特殊再融 资债券某某某某亿元，其中，2020年某某共发行某某某亿元。

（三）多方协同监管体系已构成

某某自治区根据中央要求，抓实化解地方政府债务风险, 强化地方政府主体责任，实行风险等级评定，强化政府债务 管理，建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制, 财政、金融、审计、发改等政府部门和人大也强化了债务监 管，多方协作监管格局的构建覆盖了地方债风险全链条，督 导各盟市压实化债责任，始终保持监管高压态势，努力解决 隐形债务问题。

四、地方政府化解债务存在问题

（一）显性债务存量较大、地方政府融资需求强烈

根据数据，目前某某自治区债务规模相对较大。从成因

来看，债务的形成，源于三个方面原因：一是项目建设。很 多地区为了加快发展，纷纷以融资

平台公司、PPP、政府投资资金、政府购买服务等各种形 式举借债务，资金用于棚户区改造、城市地下管廊、供水等 公益性基础设施建设，从而形成大量的债务。二是借新还旧。 20某某年国家清理甄别政府债务时，由于多种因素影响，我 区很多旗县区政府的债务未能纳入一类政府债务管理，但由 于这些债务无法按照国家政策置换为政府债券，只能通过借 新还旧方式还本付息，从而形成了新的债务。三是在建工程。 20某某年国家清理甄别政府债务时，举借债务建设的项目未 完工的不得纳入政府债务管理，因此只能作为债务管理。

（二）隐性债务规模不确定，潜在风险较高

地方政府公布的债务余额仅仅是地方政府全部债务负担 的部分。近年来新预算法实施后，由于不允许各地政府以债 券之外的形式举债，很多地区为了加快发展，纷纷以政府购 买服务、相关平台公司、PPP＞投资资金等隐形债务形式举借 债务，导致地方政府隐性债务激增，同时由于目前隐形债举 债方式较为多样，地方政府债务缺乏统一的认定标准和统计 口径，也导致债务规模快速增长。同时由于隐形债务内容的 复杂性，地方政府一定程度上对隐形债务的底数存在未彻底 摸清的情况，所以说，即便在保守的估计下，地方政府隐性 债务可能依然庞大，地方政府债务风险不容乐观。

（三）地方政府偿债能力弱，存在财政风险

由于近年各地政府债务规模不断增加及债务率不断较快 提高，部分地方政府偿债压力较大。同时部分县区财力偏弱, 可用化债资源较少，虽然制定了隐形债务化债方案，但实际 中难以按照化债计划执行，造成了经济不发达地区债务化解 困难。另一方面政府债务主要用于基础建设项目和惠民工程, 由于此类项目投资周期长且回报慢的特点，导致未来收益难 以保证，难以回笼资金，导致出现借新还旧问题，使得地方 政府长期处于较高的债务压力中，化解困难，再加之隐形债 务及或有债务的影响，地方政府偿债能力多未知。

五、地方政府债务化解路径建议

（一）完善地方政府债务管理，控制举债规模

一是严格控制债务增量。要进一步规范政府各类项目、 购买服务、专项基金、政府投资等各种形式的举债行为，加 强政府投资项目的管理，对不直接推动产业发展、不直接服 务和改善民生的政府投资项目一律叫停，防止地方政府盲目、 不负责任的负债，来达到合理控制债务总量的效果。二是加 强地方政府债务的审计，将债务增长率、偿债比例、财政收 入增长率等指标纳入到政府考核机制中，进一步强化预算约 束作用，明确债务责任，避免地方政府过度扩张债务规模， 规避上任举债、下任还债的债务风险。三是尽快建立和完善 责任倒追机制，追究主要责任人责任，约束各类违规举债行 为，严厉查处政府违规担保、变相融资、过度融资等违规举 债行为，确保地方政府举债不超国家批准的限额，杜绝地方 政府各种方式、各种类型的违法违规举债。

（二）加大隐形债务监测力度，切实化解隐形债务

一是全面监测地方政府隐性负债，健全长效监控机制， 加快隐形债监测平台的建设，建立报告机制，及时掌握隐形 债务情况。争取做到摸清隐形债务底数，同意统计口径、实 现全面覆盖，完善统计机制，加强数据科学性和准确性。二 是强化部门合力，加强地方政府监管平台和金融监管系统协 同发力，对违法违规行联合惩戒，对地方政府隐形债务举债 进行全过程、全方位的监管。三是重视隐形债务化解问题， 制定隐形债务化解方案，加隐形债务化解力度，通过建立专 项基金，等方式健全隐形债务偿债机制，坚决控制增量，妥 善化解存量。

（三）合理安排公共预算，统筹各类财政资金

一是统筹各类财政资金化解地方政府债务。通过预算安 排、利用财政结余资金、政府性基金、动用预算稳定调节基 金等方式筹措化债资金。同时，压缩因公出国出境、论坛节 庆活动、公车购置、会议费、培训费、差旅费等支出，将节 约的财政资金用于化解债务。二是盘活存量资金。化解结转 结余资金，提高资金使用效率，统筹使用化解债务。三是着 力提高地方政府财政收入，盘活沉淀存量资金、盘活存量土 地资产、推进集体土地入市、城市更新改造等方式提高财政 收入；对于存量有收益的建设项目，地方政府部门可以通过 尽量充实项目配套经营性收入，提高项目本身的投资回报， 利用项目结转资金、经营收入偿还地方政府债务。

（四）积极创新化债手段，多措并举化解隐形债务

一是充分利用地区优势，加快传统产业转型升级速度， 加大地区招商引资力度，着力打造新的经济增长点，提高地 区经济增速，切实增加财政收入。二是落实过掾薮兆⅜⅛要求, 严控一般公共预算支出，进一步压减公务运行经费预算，严 格控制一般性支