强监管，促发展，引领食品自动售货商依法经营---衢州市全线推行食品自动售货商监管新模式衢州市市场监管局周卫华许云彪张维庆何小英【内容摘要】因国家层面对食品自动售货商专项监管的法律法规少之又少，专项监管措施几乎没有，食品自动售货商自2008年第一代简单销售预包装食品的自动售货机到现在“花式”繁多、“井喷”式布点的智能售货设备，一直来，食品自动售货商几近于监管空白地带。
为提高全市市场监管部门全线监管食品自动售货商工作的精准度、有效性，2018年，衢州市市场监管局敢担当、有作为，秉承管业务必须管安全，坚持问题导向，在全国首创经营环节食品自动售货商食品安全监管和自律管理1251全方位立体化监管模式，将市场监管要求与食品自动售货商自律管理相结合，破解监管二大难题：许可关口对设备设置点审查难的问题和事中事后基层监管找不到设备经营主体摸不着“头”的问题。
对食品自动售货商则坚持培育与发展相结合，指导与规范相结合，提升与创新监管相结合，不轻易处罚，推进食品自动售货商在依法经营轨道上健康发展。
【主题词】食品自动售货商创新管理有效监管2018年各具特色特点的食品自动售货商以“井喷”方式在衢州各县、市区迅速铺点，出现了十分强劲的发展势头，衢州市局迅速开展调研，依法创新监管理念，在全国首创经营环节食品自动售货商食品安全监管和自律管理1251全方位立体化监管模式，将市场监管要求与食品自动售货商自律管理相结合，使食品自动售货商监管制度机制从无到有、从有到优、从优到新，与时俱进，不断完善，实现了对全市食品自动售货商网点总量近80%的300余家网点的有效监管。
一、衢州市食品自动售货商发展现状食品自动售货商是指在公众人流密集区域的车站、商场超市、学校、餐饮服务场所、单位食堂等地点通过设置智能售货设备自动销售食品，并实行统一配送，统一管理的食品经营者。
智能售货设备，包括销售预包装食品的自动售货机，现场制售改变食品性质的制售一体机设备，以及采用人机对话方式销售食品的智能购、自助购、无人超市（便利店）等设备。
1.由来已久，布点面广量大。
2008年衢州友好饭店门口有了衢州市最早的一台投币自动售货机。
衢江区港都食品商行老总章维京看到自动售货机的发展前景，于2009年开始在衢州市区各大厂区陆续布点最简单的投币销售预包装食品的自动售货设备。
近10年来，衢江区港都食品商行不断对智能售货设备更新换代，除江山市未有布点，在全市其他县市区跨辖区布点自动售货机、制售一体机逾90个；衢州伟祺电子科技有限公司和衢州市衢宝贸易有限责任公司在全市布点新型智能售货设备逾100个；中国邮政集团公司衢州市分公司和衢州市艾瑞智能科技有限公司则从2017年始在全市陆续布点缤果盒子无人便利超市，2家公司近10个盒子已在全市各县市区开张营业，近100个点位设置合同已签署。
除了在我市注册的5家大的企业在布点外，还有若干家国际和国内知名食品生产企业如百事可乐、可口可乐、娃哈哈、蒙牛、农夫山泉、古田山、中吉等企业陆续在布点。
同时，由于食品智能售货设备和电动自行车一般，只要楼宇、景点、公园、社区、企业、学校、医院、车站等人流密集地点有电源就可以布点，致使布点面广量大，极不规范。
截止目前，据不完全统计，食品自动售货商在全市布点并已营业的智能售货设备设置点已逾300个，实际可控主体目前仅能掌握6家。
2.特色众多，发展趋势强劲。
食品自动售货设备已经从最初单纯销售预包装食品，发展到现场制售改变食品性质的制售一体机设备，以及采用人机对话方式销售食品的智能购、自助购、无人超市（便利店）等等。
2018年上海无人售货设备科技展展示的自动售货设备样式就有一百多种。
一则我市各大食品经销商也紧跟形势，抓住机遇，抓牢商机，抓紧布点，可以说发展趋势十分强劲；二则，不少新设立的家政服务企业、电子科技企业、医疗用品企业等等也开始纷纷加入各种智能售货设备的推广和使用，致使食品自动售货商主体变得纷繁复杂。
3.矩阵供货，源头追溯不易。
不少食品自动售货商采取自购食品配送，或者与商超、食品生产商签订战略合作协议供货，没有自备食品仓储地，未依法对供货商的资格进行审查，未有严格进货查验索证索票制度，未有一套规范的食品消费投诉处置制度，有的设备设置点甚至没有完整的现场信息公示制度，致使消费者一旦买到不合格食品不知道如何申诉（投诉）。
矩阵供货，货源凌乱，有时，食品自动售货商为了节约成本，还有可能采购一些极为廉价的临保食品送入设备，为食品安全留下重大隐患。
2018年4月份，衢州市集聚区市场监管分局就查处了2起设备售卖临保放置逾期售卖食品的案件。
4.鱼龙混杂，主体参差不齐。
一是众多食品经营主体不合格，成为我市食品安全健康发展的一大“堵点”。
经过近三个月的调研，我们发现参与食品自动售货设备设置的经销商主体参差不齐，有自然人买一台设备随意摆放在某些地方经销食品，也有一些不是经销食品的个体户也参与自动售货设备售卖食品，还有一些企业未依法取得食品经营许可证跨行政管辖区大量布点食品自动售货设备的。
不少超市、行政服务中心、公众人流量大的公众场所甚至不知道自家门口（或室内）设置的食品自动售货设备的主体是谁，找不到主体的“无主”食品自动售货设备大量存在。
二是部分食品自动售货设备存在卫生环境脏乱差现象。
走访调研中，我们发现一些大超市或小食杂店门口设置的食品自动售货设备长期不清洗，设备里面蜘蛛网密布，灰尘不少，食品卫生环境脏乱差也为食品安全留下隐患。
二、监管现状1.法律法规和相关政策支持乏力，“发卡弯”式监管本末倒置。
一是国家层面法规政策不抓主体抓设备,监管出现“发卡弯”。
目前，仅《食品经营许可管理办法》第十二条规定“利用自动售货设备从事食品销售的，申请人还应当提交自动售货设备的产品合格证明、具体放置地点，经营者名称、住所、联系方式、食品经营许可证的公示方法等材料。
”在法理上尚未形成一个有效的闭环专项监管体系。
食品经营许可偏重于对食品自动售货设备设置点和设备合格证的审查，犹如“发卡弯”，本可以抓牢主体“一竿子捅到底”的监管，因为转了180度的弯--抓设备设置，反而放弃牢牢扼住主体这一监管本质，致使食品安全监管在许可关口就显得有点本末倒置。
二是地方局层面照本宣科，专项管控举措缺乏前瞻性。
截至目前，仅江苏省苏州局于2016年6月2日制定并出台了《自动售货设备销售食品管理暂行规定》，杭州市局则于2016年12月12日以内部明电方式出了一个通知，即《关于明确“利用自动售货设备从事食品销售”有关经营许可监管的通知》。
苏州和杭州局基本上是在国家局层面照本宣科，均局限于对自动售货设备销售预包装食品初级设备的监管，缺乏一定的前瞻性。
2.食品自动售货商发展趋势强劲，基层监管干部普遍“摸不着头脑”。
一是市场繁荣，“无主”设备遍地开花，带来监管问题绝对量的激增。
因传统零售店需要配备多个导购员和服务员，“多人单店”的人力模型，造成成本一直居高不下。
而食品自动售货商则过渡为“单人多店”的人力模型，也就是一个人管理和运营多个店铺，主要是设备维护、保养、运营、活动等等。
随着食品智能售货设备智能化的增强，食品智能售货设备已不再局限于只能销售预包装食品，而是向颇具人性化的制售一体机、超市化发展。
短短二年时间，衢州食品自动售货商已登记或未登记的的主体呈“井喷”式发展壮大，食品自动售货设备设置点总量居高不下，目前全市已逾300多个设置点。
因设置点设备均无明显标志标识设备的归属“主体”，“无主”设备遍地开花，出现食品安全问题往往找不到设备“主人”，致使消费者投诉（申诉）无门。
哪怕找到主人，也不一定是真“主人”，一旦处罚过重，“主人”往往会因为设备价格便宜，弃设备而“逃之”。
二是新业态模式花样翻新，设置点“无规则”可循，给监管带来巨大挑战。
无人零售的本质是前台“无人化”，后台“数据化”。
原来收银员只有在结账时才能发挥价值,在没有交易的时间里只能等待，造成效率上的损失。
前台“无人化”，一则用技术手段代替原来人收银的功能，二则可以让设备24小时开放，随时来随时买，不用招三个收银员三班倒（还不算管理费用），三则提升坪效，不需要收银员站的地方，不需要存货的地方，多大店就多大的销售面积。
后台“数据化”是指所有商品都能记录标记，需要的化可以随时掌握数百家数千家店的销售情况，A卖出了多少，B还剩多少，C卖的很快下次多放点，D卖的不好怎么促销出去。
这样的好处是原来一个人只能管好1-2家店，而后台的数据化让整个供应链、现场监控能够高效的汇总在一起提高效率，数据化之后一个人能轻松管理好几十家店几百几千台智能售货设备。
随着“无人化”智能设备的不断改进、提升，种类繁多，必定会成为零售行业强势互补的趋势。
同时，由于食品智能售货设备可小可大，小到一台可以随便在某个餐厅、某个食堂、某个人群密集地点随机摆放的水果自动榨汁机、咖啡制售一体机，大到一台可以摆放上百种食品的设备和无人便利超市。
点位的设置五花八门，有的是通过与超市签订战略合作协议设置，供货由超市负责，设备维修和清理等工作则由设备供应商提供；有的是城市规划建设中需要定点设置；更多进入小区、楼宇、景区、医院、学校等公众场所的，则是通过招标或者签署场地租赁协议进行设置的。
设置点“无规则”可循，而且因其可移动性强，多数食品智能售货设备设置点无法提供合法有效的场地租赁协议和房产证明，与市场监管部门一贯的“老式”的“按图索骥”明晰经营地址定点监管背道而驰。
三是“可依赖”的大数据缺失，基层监管干部普遍“摸不着头脑”。
由于国家层面法律法规在食品自动售货商许可和监管政策支持上偏重于“末梢”监管，造成一系列问题。
一则许可审查缺陷造成大数据缺失。
一直来，不管是原工商、还是原食药，还是现在的市场监管部门，都强调经营主体必须要有明确的经营地址，并且把房屋租赁协议和房产证复印件作为营业执照注册和食品经营许可必须提交的材料。
然而，因食品智能售货设备可移动性强，只要有电源地方就可以设置设备，一个地点生意不好可以迅速转移到其他地方经营，设置点“无规则”可循，多数设备设置点无法提供合法有效的场地租赁协议和房产证明，因此往往无法及时办理《食品经营许可证》，致使多数食品自动售货商在“入口”就被“卡住”，不得不“无证经营”。
纵使依法提交相关资料，拿到《食品经营许可证》，因无相关法律法规规定设备设置点以及跨辖区设置点如何报备，不少食品自动售货商拿证了事。
而真正与食品安全有关的食品智能售货设备仍然“放任自流”，游离于监管范畴之外。
二则许可系统缺陷造成大数据缺失。
不管是国家局还是省局在食品经营许可准入系统对食品经营者主体类型和经营项目都作了字节限定，不允许基层许可窗口根据实际情况标注“自动售货”，致使大数据难以统计。
三则监管无门造成的大数据缺失。
因设置点设备均无明显标志标识设备的归属“主体”，“无主”设备遍地开花，基层监管干部基本上找不到设备的经营主体，成了“摸不着头脑”的监管问题，实现不了精准监管。
