国有企业集团财务控制问题及建议
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一有企ｌ ■ ◆奠■月Ｉ曩囊议 安传文 （中国电信集团山东省电信公司，山东济南２５０００１） 近年来，不少国有企业集团暴露出会计信息失真、财 务控制薄弱等严重问题，导致国有资产流失、投资者信 Ｃ，－ 不足，影响经济发展和企业改革。其实，会计信息失真是 表象，国有资产流失是结果，财务控制薄弱才是根源。解 决国有企业集团财务控制薄弱问题已是迫在眉睫。 一、国有企业集团财务控制问题的成因分析 （一）政府、投资人监督缺位和法人治理结构失衡 除了国资委对重点国有企业集团派驻监事会主席外， 其他国有企业集团的政府监督并不到位，虽有财政、审计、 税务等部门，但各方利益不同，监督面不全。此外，许多 国有企业集团法人治理结构理不顺，董事会职责不能正常 发挥，甚至与经理层重叠；产权代表不具代表性，监事会 等有形无实。这使得决策权、监督权和执行权只有相互分 离而无相互制约，产权约束和财务控制处于梗阻状态。 （二）集团总部对整个企业集团缺少有效控制 无论是集权过度或分权过度，都会因控制不当而影响 集团整体效应。一方面，集团公司财务政策制度的制定和 实施不能保证完全正确且符合实际，推行中常因措施不力 而未能建立权威性；另一方面，各成员企业往往各自为政， “上有政策、下有对策”，以自身利益最优化作为财务活动 出发点，使集团内财务政策不能达成一致。这样，大大削 弱了整体优势和综合功能的发挥。 （三）会计审计等内部监督乏力 会计部门监督不到位的原因除了因创新不足而使传统 会计容易陷入管理面狭窄和本位主义之外，另一重要原因 是监督基础和方法手段缺失；由于企业集团一般规模很大， 若没有实时、透明、有效的现代化会计信息系统作为保障 基础。很难做到财会工作高效、有数、监督到位。 （四）预算管理及风险管理滞后 许多企业集团未实施全面预算管理或实施不到位，系 统性、全员性、全面性、全程性、人本性、战略性等体现 不足。这与认识及基础条件有关。另外，企业集团实施预 算管理本身就是一项难题。对我国而言，基于风险管理的 内部控制也是新鲜事物。一方面缺少风险意识和风险管理 能力．另一方面内部控制五要素方面的工作均需大幅度变 革，实施的基础不成熟，难度很大。 二、加强国有企业集团财务控制的建议 （一）加强政府对国有资本的监管 ２００７年实施的新《企业财务通则》确立了主管财政机 关、投资者、经营者三个层次的企业财务管理主体．其中 也明确了作为投资者的国家政府应当履行的职责，从而为 构建权责分明的企业财务管理体制提供了依据和指导。针 对国有资本出资人监督不到位问题。政府对国有企业集团 派驻监事会主席的做法应是可行有效的。监事会主席向派 出机构负责并报告工作．并可通过聘请政府审计部门及中 介机构对企业集团进行审计检查来履行监管职责。 （二）理顺集团企业产权关系，健全企业法人治理结构 产权关系是保证企业集团稳定性和母（总）公司战略 地位的核心。是其他关系建立的基础．也是目前我国国有 企业集团需加速改革的重点。不同的企业集团可采取母子 公司制或总分公司制来构建最适合的管理体制，一些全国 性行业企业集团采取了全国一个法人的管理体制，体现了 其高度集中的管理模式，这也是现代企业管理的趋势。一 个健全的企业集团财务控制系统实际上是完整法人治理结 构的体现。建立具有社会化和专业化性质的董事会制度， 是国有企业集团财务控制系统对现代企业制度和公司治理 结构的新要求。 （三）建立高度集权的企业集团财务管控模式 企业规模越大，集中管控的意义越重大，越利于整合 全部资源。形成规模效应，增强整体竞争力。纵向管理方 面。集团总公司可对子公司采用“集中管控、分级治理” 的财务管控模式，对分公司采用“集中管控、分散操作” 的财务一体化模式；横向管理方面，集团总公司财务机构 至少应当财务、会计分设，并集中财务规划与预算、资金 与重大投资、财务会计政策、信息化建设、人才培养等职 责。 （四）实施价值管理与全面预算管理 价值管理（ＶＢＭ）是整合各类管理活动、促进企业价 值最大化目标实现的有效手段。价值最大化上升为企业整 体的管理思想。必将引导企业在经营管理和财务管理中遵 循价值理念。从而促使传统财务会计扩展为以价值管理为 中心的“大财务”。实践中多以自由现金流（ＦＣＦ）和经济 增加值（ＥＶＡ）作为目标的业绩衡量方式，ＥＶＡ架构下的 综合性财务管理系统应当指导企业的每一个决策，包括全 面预算、战略策划、企业收购和公司出售等。 全面预算管理是企业集团提高管理水平、加强财务集中 控制的有效手段。真正的全面预算管理是将战略规划、业
务计划、财务预算及业绩评估有机结合为一体，采用事先 维普资讯 http://www.cqvip.com 预算、事中监控、事后分析考评的方法，并具备全面有力 的控制功能。集团总部通过对分支机构的分预算明晰各自 的权限空间和责任区域，实现对整个生产经营活动的动态 管理．具有较强的可操作性。 （五）加强风险管理与内部控制建设 据调查，２００４年发达国家３８％的大型企业建立了完整 的全面风险管理体系，而我国的全面风险管理刚刚开始。 ２Ｏ０６年国资委印发了《中央企业全面风险管理指弓Ｉ》，明 确了企业要重视和开展全面风险管理．并就如何开展进行 指导，这对国有企业集团而言意义重大。本着先急后缓、 由点及面、注重实效、持续完善的原则，目前的风险管理 应当以与财务相关的重大事项和重要业务流程作为切人点， 以内控体系建设为基础。逐步延伸风险管理和内部控制所 涉及的范围和深度。 （六）利用ＩＴ手段，建立现代化信息管理系统 信息作为一种重要资源，对企业影响越来越大，特别 是企业集团规模扩大、经营范围和地域不断拓展，其信息 管理系统（ＨＩ Ｓ）建设越发迫切。ＨＩ Ｓ建设绝不是简单的 数据处理，应是“一把手”工程，并遵循统一规划、集中 管理、从上到下的原则，全面覆盖、分步实施。 （七）加强现代内部审计 内部审计的目的是增加价值和提高效率，其范围已扩展 为风险管理、内控和治理过程，职能以监督评价与咨询服务 并重。内部审计是内部控制的组成部分，是对财务控制的再 控制和再监督，是保证会计信息真实完整、国有资产保值增 值的有效手段。为加强内审效能，当前，国有企业集团应在 董事会成立审计委员会，对下级企业派驻审计机构和人员； 以风险管理为导向，实施内控评估和改进；以财务收支审计 为基本业务，拓展其工作内涵和外延到运营管理全过程，真 正发挥内审在财务控制中的促进和保障作用。 （编辑代金奎） 民镶 雯予蘸霹霹 姥 震麓 趣纛冬茨蘑藤翟 步国强 《中国人民银行阳谷县支行。山东聊城２５２３００） 一、开展领导干部履职审计的成效 领导干部履行职责审计是人民银行于２ＯＯ５年推出的 一种新的审计形式，是进一步完善领导干部监督管理机制， 促进领导干部依法、公正、高效地履行职责，切实加强对 权力的制约，促进党风廉政建设的重要举措。 （一）有利于完善干部管理机制 领导干部履行职责审计是把内审监督纳入领导干部管 理监督机制的重要举措。通过开展领导干部履职审计，把 审计监督手段运用到领导干部管理领域，审计结果成为正 确评价领导干部以及选拔、任用干部的重要参考依据，从 而形成了组织考查、纪检监督和审计监督相结合的“三驾 马车”的新模式，使得领导干部监督管理机制更趋完善。 （二）有利于落实责任并客观评价 《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》 （以下简称《履职审计办法》）规定的审计对象是行级领导 干部、部门和单位主要负责人，但当前侧重对“一把手” 的审计。“一把手”履行的职责是多方面的，审计内容要 区别于全面审计，要找到业务管理与领导干部个人履行职 责的结合点。而且，这种审计是任中审计，有利于落实责 任，如《履职审计办法》强调，查出问题必须确定领导干 部应承担的直接责任、主管责任和领导责任．这也是对 “人”进行审计的必然要求。另一方面，有利于客观评价， 即本着对组织负责、对被审计对象负责的精神，依据确凿 的事实出具客观公正的评价结论。 （三）领导干部履职审计具有独特的相对优势 相对于离任审计，履职审计实现了干部监督管理关口 前移，时效性有所增强。在整改效果上，由于是对在任的 领导干部进行审计，不存在离任审计整改结论落实中“新 官不理旧账”的问题，整改效果相对较好。相对于全面审 计，由于履职审计对“人”审计的特性，责任主体明确． 落实起来效果也较好。 二、目前领导干部履职审计工作中存在的问题 （一）履职审计有关制度确定的审计内容不全面 对“一把手”的审计是领导干部履职审计的重要方面。 按照一般的职责分工， “一把手”通常直接分管人事工作 但是《履职审计办法》中没有对此进行明确。领导干部的 廉洁勤政和党风廉政建设情况在审计内容中也没有涉及 （二）履职审计的特征可能对审计工作造成负面影响 由于一般情况下审计结束后被审计对象仍任原职 审 计人员可能会低估履职审计在干部管理，尤其是干部职务
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