对三农问题认识

-

.-- 对三农问题的认识

1．三农问题的客观必然趋势

国外已经普遍认为中国是21世纪最大的“世界工厂”。根据中国在全球产业分工中的实际地位，我们客观上只能以劳动力价格低廉的优势保持在国际市场的竞争力。而这种优势实际上产生于农村高达3个亿以上的过剩劳动力(全国劳动年龄人口7.钊乙，其中农村5亿，农业实际需要1，到乙，乡镇企业实际解决5000万非农就业)，使我们可以在劳动力无限供给条件下，长期维持劳动力

的最低价格。

如果只从国家的立场出发实事求是地看问题，我们这个“优势”是其他照搬西方民主制度的发展中国家所没有的。因此，我们一方面希望推行开通城乡的政策;但另一方面，假如政府真要彻底打破城乡格局，使得流动打工的农村人口获得所谓“国民待遇”，并且按照现代劳动用工制度安排社会保障和福利政策，则有可能造成劳动力成木上升。这也许意味着中国将失去劳动力价格低廉的优势，当然也不利于参与现在这种国际竞争。

再者，由于农村人口基数大是历史遗留的包袱，即使真正采取有效措施加快城市化，到2020一2030年能够达到50%一60%的城市化率，也仍然会有约7-8亿人口生活在农村。由丁农村人口的绝对量根本不可能随城市化而大幅度下降，所以从长期看，人地关系高度紧张的基本国情矛盾不会改变，其所派生的城乡二元结构的基本体制矛盾也难以根本解决;可见，我们现在这种小规模、高分散的农户从事兼业化生产的小农经济，仍然将是中国农村的主要经济类型。

因此，中国工业化快于城市化是历史的必然，既是资本全球化条件下的必然结果，也是长期趋势。因此，农村维持小农村社经济的制度现象，也将是长期的或者说是不可逆的。同理，当前已经日益严重的三农问题，其实不可能有条件在短期内得到根本解决。

2．三农问题的政治性

近年来农村经济、社会和政治形势趋于复杂的根本原因在于:农业产值已经下降为占GDP的巧%，而农业人口仍占60%以上。其实，任何政府都不可能把在约巧%农业产值上的收益作为税费基础，为占60%以上人口的农村提供社会保障，以及教育、医疗等公共开支；更不可能以此维持基层政府上千万财政供养人口的庞大开支。

同理，面对8亿农民，任何形态的现代治理都不可能满足农村的社会需求。一般学者提出的城市工业反哺农村，或者政府补贴农业，对于中国2.3亿农户而言当然也不现实。

因此，在这样的制约条件下，农民负担加重及其引发的矛盾冲突，实质上是政府在如此低的农业产值上，照搬现代城市管理制度、通过规范税费进行收益分配的客观结果。

正因为50年来的工业化进程中，农民和农村的被剥夺本来就是发展中国特色社会主义所必须正面看待的矛盾，城乡二元结构也木可能彻底打破，所以，农民群体客观上难以得到“公平”的国民待遇，其“边缘化”将是工业化的另外一种结果。如果我们在农村问题上坚持“实事求是”，那么，“农民真苦、农村真穷、农业真危险”应该是合乎主流理论所认同的经济发展规律导致的客观现象。

正是基于以上这种不得已的认识，我们才需要强调:三农问题其实不可能根本解决，而只能相对缓解。如何缓解三农问题及其引发的社会政治矛盾，对中国近现代历史上的所有执政党都是重大挑战。不仅当前，而且在今后的中长期发展进程中，都需要对此慎重处理。

宏观经济政策对三农问题的影响

1．财税体制改革对农村经济的影响

在80年代初期实行中央和地方的“财政分灶吃沉’以后，1984一1986年建立和完善县乡两级财政的制度安排，曾经一度刺激了地方政府发展农村经济的欲望。由于当时金融体制的“软约束”问题，使得80午代后期到90年代初期地方经济特别是乡镇企业的高速增长，与企业高负债、地方基建失控及银行不良资产大幅增长相伴生。

1994年分税制改革前后，中央同时加强了土地管理;并且在1997年推进金 -

.-- 融改革以后，关闭了农村合作基金会；加上同时推行的关闭“十五小”的行政措施，等等，都取得了很好宏观效果，但也同时使得地方经济在高速增长时期积

累的高负债问题全面爆发。

由此，客观上导致两个无法预计的后果：一是乡村债务达到3800亿（也有研究认为达到6一8千亿），近一半的县级财政发不起工资。二是县域经济凋敝、农村经济滑坡、乡镇企业倒闭停产，且不说农村的非农就业因此大幅度下降，尤其重要的主要矛盾，是数以千万计的地方基层干部的子女就业问题突出，于是政府和相关事业单位就成了最好的就业领域；这又导致地方政府及其所属机构膨胀，财政供养人口难以抑制地大幅度增加。

在这种情况下，无论是乡村债务增加还是政府冗员膨胀，都会转化为对农民的索取。

2．金融体制改革对农村的影响

为了防范金融风险，进行银行系统的商业化改革是正确的。但对农村经济而言，可能产生负面作用。根据我们近年来的调查，如卞代价值得重视：在银行改革获得成功的同时，商业化的金融不可能与分散的、兼业的、剩余过少的小农经济对接的矛盾，也随之突出起来。于是，正规金融逐渐退出农业信用领域，能够从国家金融部门得到贷款的农户不到25;这是近年来农村出现面广量大高利贷的制度原囚之一。最值得中央关注的是，历史上摧毁农村基层社会的高利贷与腐败权利

在上述矛盾制约下，农村出现了三个下降：农业劳动生产率下降，农民现金收人下降，政府调控能力下降。正是这三个下降，导致中西部传统农区基层政府和农民的生活消费都要靠借贷才能解决。

综上所述，可以形成的基本认识是：当前的二农问题是长期的不是短期的，亦即短期的调控政策难以缓解基本国情矛盾制约;主要是政治性的而不仅仅是经济性的，亦即不能就事论事地要求各地自己平息暴露出的问题；是普遍的不是个别的，亦即需要采取综合办法而非一般的经济手段;外部的宏观政策影响大于农业内部的微观机制问题，亦即应该从宏观政策入手改善农业的外部环境。

当前相关政策的局限性分析中央对三农问题十分重视。但是，由干涉农部门在农业收益不断下降的情况下受制于其自身的利益局限，只能不断强化垄断体制。尽管这种垄断可以凭借政府行政权利参与对小农经济的剥夺，但由于这些部门客观上都难以解决与8亿农民之间交易成本过高的问题，因此，即使短期可以借政府名义为部门谋利，长期也难免在使农民现金收人下降导致的生产投资能力不断下降的互动中，演化出与其意图相反的结果。

就这样，潜移默化地、恰恰就是现行部门垄断体制本身，导致政府提出的支农政策在执行中出现问题。具体情况如下：

1．“农业投人政策”

加强农业投资的提法是对的，但有机会下乡的人们了解到情况却不那么乐观。因为，在劳动力过剩条件下增加投入，并不能直接增加产出效益，再加上农产品价格连续4年低迷，投人增加使得农业的负效益更严重，而且使我国主要农产品逐渐丧失了国际竞争力。而且，相对于2亿多由于兼业化经营而普遍需要资金的农户，农业资金到底应该投给谁，哪些是真正符合投资要求的农户?可见，需要下功夫培育农业投人的载体才能让资金落实。

政府增加农业基础设施投人的政策当然是正确的，各种报告也反映出明显效果，但以往政府该项投入基本上表现为涉农部门“分财政的盘子”，支农资金其实只能下达到政府部门及其所属单位，不免出现贪占挪用，甚至有部分转化为基层债务和农民负担;也一定程度上推高了农业成本。近年来农业的直接成本增加10%，强调农业服务又导致成本增加9%。

2．“依靠技术创新，提高农业效益”

这个政策落实难的问题不仅在于农村的技术推广体系面临资金困难，另外

有两个问题也需要考虑：

一是，一般情况下我们的科技成果，大都是技术替代劳动，这使得专家们的研究与我国劳动力过剩的国情不符，而导致其应用率和所谓“技术进步”的贡献率难以提高。 -

.-- 二是，任何一项技术都需要前期成本，改革前这些前期成本完全由国家支付，现在市场化条件下，正因为前期成本高才要知识产权保护，亦即，技术是要拿来卖的。但是，在我国高度分散的小农经济条件下，一般兼业化的小农户不可能成为这种高价技术的投入载体。

3．提高产业层次，靠“产业化”解决农业的出路

这是一个靠提高外部规模解决小农经济的政策思路。但要真正落实，也需

要考虑两个问题：

首先，在我国农业主要投人品中，资金、化肥、农药、种子等，以及产出品的加工、购销领域很多是被垄断的，当任何可以凭借垄断地位获取超额利润的部门都会坚持、并且加强原有垄断来获取利润的时候，农民在已经是负效益的农业生产中不可能产生利润，而搞产业化经营是要组织成本的，因此除了个别地区外，农民白己很难搞得起产业化。

其次，如果农业产业化是“公司+农户”、靠农村外部的企业来搞，那么，产业化的实质就是“工商业资本进人农业”，在市场经济条件下，工商企业只能

以利益最大化为第一日标，难以与负效益的农业结合。有关调查表明，有些产业化龙头企业的兴趣主要集中在两个方面：其一是通过与地方政府交易，低价占用土地这个最稀缺的农业资源，并且往往引发与农民的矛盾冲突；其二是以支农为名获得贷款或政府资金，转而用于近年来最能生成利润的股市投资，有些农业上市公司所得资金也很少比例用于农业投资。

缓解三农问题的五项办法

1．执政党要有代表农民利益的综合部门

执政党应该能够全面代表占人口大多数的农民的利益（至少为了能够应对其他政治势力以三农问题作为政治资源提出的挑战），当务之急是参照解决金融问题和国企问题的办法，抓紧建立“中央农村工作委员会”，统一协调各涉农部门的政府决策;同时挂“全国农民协会的牌子”，给农民一个说话的地方，以农村的稳定来保持国家的长治久安。

2．国家应以就业最大化为基本国策

如果说20世纪中国的间题是农民问题，农民的问题主要是土地问题，那么到了21世纪中国的问题仍然是农民问题，而农民问题主要是就业问题。农民就业问题的相对缓解，有待于各部门提出相关配套政策。国家对列入计划的经济建设项目，应强调以促进就业为主要目标；特别是在以国债投资开展的基础设施建设上，其项目评估应以能否带动就业为评估标准，项目实施中也需要把“以工代贩”为主要建设方式。

3．深化农村管理体制的综合改革，从根本上减轻农民负担

由于农业自90年代中期以来已经是负效益产业，农民人均现金收入在平

均线以下的已经高达67，农民现金收人零增长或负增长已达到46%，客观上难以继续支撑庞大的基层政府。因此，建议把现在的中央、省、地、县、乡、村

这种六级垂直管理，改变为中央、省、县三级行政管理：

一是把乡改为由县政府开支的乡公所，作为派出机构；

二是取消市管县、镇管村体制，割断城市剥夺农村的体制渠道；

三是县级小城市和一般建制镇实行市和镇的自治，只管建城区，不得直接管有自治权的农村，市、镇、村等各自治体之间是平等的交换关系。为了减少制度成本，政府不再直接管理9亿农民，由70多万个村自治体直接对县。

4．打破涉农领域的部门垄断，加大政府对农民合作经济组织的投人力度

深化农村改革当务之急，是要打破涉农领域的部门垄断，宣传和鼓励农民以地作股或者以其他生产资料参股组成各种经济合作组织，直接进人加工、流通、金融和保险等仍然能够产生收益的涉农经济领域，同时规定对合作社在涉农领域的经营免税，政府支农投人应定向下达到此类合作经济主体，政府投人只做股、不计息，以维持农村经济的稳定发展。只有这样，才可能以合作组织的规模经营取得的收益，返还低效益和负效益的农业生产，补足村社开支