农村土地承包经营权确权工作难题及对策建议

- 193 -2019年10月Oct.2019第43卷第5期Vol.43, No.5热 带 农 业 工 程TROPICAL AGRICULTURAL ENGINEERING

全面实施土地承包经营权确权登记颁证，是目前我国农村地区重大制度改革，是我国土地管理制度中的重点环节，也是全面完善农村基本经验制度的重要要求。土地权益问题是广大农民关心的重点问题，但由于历史遗留问题较多且复杂，导致区域农村土地权属关系复杂，矛盾以及纠纷诸多，对社会稳定发展具有较大负面影响。该文对山东省烟台市龙口市土地确权实践中存在的问题进行分析，并拟定相应的实践对策。1 土地确权工作概述在我国农村地区经济快速发展中开始产生家庭联产承包责任制，在一段时间内全面推动了农业快速稳定发展，但是此制度发展弊端不断显现。小土地确权中存在的问题及对策①

翟维丽②（山东省烟台市龙口市诸由观镇农村经济管理服务中心 山东烟台 265705）摘 要 土地确权是我国全面实施改革开放后农业领域全面发展的重要工作，农村产权关系改革发展受到社会多领域高度关注，是全面实现农业规模化生产经营的重要基础。对农村地区土地合法确认，受到思想认识、资金技术、组织管理方式等多项要素限制，确权实践工作中仍旧存有较多问题，目前要结合各项问题拟定针对性应对对策。关键词 土地确权 ；实践 ；问题 ；对策中图分类号 F321.1Problems and Countermeasures in the Determination of Land RightZHAI Weili（Zhuyouguan Town Rural Economic Management Service Center，Longkou City，Yantai，Shandong 265705）Abstract The land right confirmation is an important work for the comprehensive development of the agricultural field after the comprehensive implementation of the reform and opening up in China. The reform and development of rural property right relations are highly concerned by the society in many fields，which is an important basis for the comprehensive realization of agricultural scale production and operation. The legal recognition of land in rural areas is restricted by ideological understanding，capital technology，organizational management and other factors，so there are still many problems in the practice of the confirmation of rights. At the present stage，specific countermeasures should be formulated in combination with various problems.Keywords land right determination ；practice ；problem ；countermeasures

39区域治理DETECTION作者简介：李文涛，生于1984年，测绘工程师，注册测绘师，研究方向为工程测量、不动产测绘和地理信息系统工程等。农村土地确权工作存在的问题及对策新疆正元地理信息系统工程有限公司 李文涛摘要：土地资源是我国广大劳动人民长期以来安身立命之基，也是一个国家维持长久发展之匙。基于此，我国在全国各地广泛开展农村土地产权工作，并将稀缺的土地资源予以科学、合理、高效的分配视为工作核心，以保护和维护我国广大农村人民的劳动成果为基本原则与根本任务。本文通过分析农村土地确权工作存在的问题的原因，提出相应的解决方案，以期为我国农村土地确权工作的顺利开展贡献自己的一分力量。关键词：农村；土地确权；现存问题；策略分析中图分类号：F301 文献标识码：A 󰀃文章编号：2096-4595（2020）50-0039-0001现阶段，我国已经意识到农村土地确权工作的重要性，并将其深入贯彻落实于现实生活中，并取了初步成效，然而，我国农村土地确权工作的施行时间较短，尚为真正意义上走向成熟，加上农村土地确权工作本身存在的积弊和问题还有很多，因此，我国未来的农村土地确权工作任重而道远。一、农村土地确权工作存在的问题（一）农民对土地确权的认知不足、重视程度不高近年来，随着我国社会的进步以及现代化进程的不断推进，我国很多来自农村的青壮年越来越多地选择外出务工、出门闯荡。如此一来，只有年龄较大的老年人群、还未发育成熟的儿童留守于乡村，他们也就是我们口中经常提及的空巢老人以及留守儿童。留守于乡村的孤寡老师的文化程度不高、素质较低，这类人群中的大多数人都目不识丁，更不知道所谓土地确权工作的重要价值，这些农民成日活动于乡野田间，几乎“与世隔绝”，他们自然而然地对于土地确权的认知不足，对土地确权重视程度、关注程度不高。与此同时，他们对于他们所占有的土地权利以及法律关系了解甚微，更不用谈及如何使用这些权利。这些农民真正关心和在意的是土地补贴及其牵涉到的经济利益问题。除此之外，当土地确权的相关工作人员主动和这些农民交流时，他们也较为避讳、守口如瓶，使得土地确权的相关工作人员与农民之间的交流存在着无法逾越的鸿沟。由此一来，极大地限制了土地的正常流转，甚至出现了农民土地产权被非法转移用作非农化生产的问题[1]。（二）农村土地确权的其他问题由于一些农村家庭全体成员因外出务工或是搬家在外定居，致使农村土地的产权拥有者的成员信息不全、数据遗漏，抑或是农村土地的产权拥有者无法到返乡进行信息确认等现象的发生。不利于农村土地调查摸底工作的顺利进行，即使能够成功开展土地确权工作，但由于种种因素使得农村土地确权工作停滞不前。除此之外，农民经常会因为土地的最终归属权问题产生矛盾纠纷，致使土地确权工作难以开展。二、农村土地确权对策分析（一）加大资金支持力度，引入新技术与新方法首先，我国的财政部分应该对土地确权给予相应的资金支持，从而保障我国土地确权工作能够持续稳定地开展与推进。其次，我国负责监督和管理土地确权的相关部门和组织应该根据我国农村的集体土地资源的确权工作进行财政预算，得到组织开展土地确权工作所需要的总资金。再者，我国分管各个农村地区的地方政府机构必须开辟融资筹款媒介，进而为当地组织和开展土地确权工作奠定坚实基础。除此之外，在给予土地确权相应的资金支持的前提下，引入新技术与新方法，比如3S技术，提高农民土地计量、测绘工作的精确度的同时，降低了土地确权工作的测量误差。（二）完善农经局的职能农经局是土地委员会工作的主要组成部门之一。保障土地权利能够得到准确分配需要完善农经局的监督职能。毫无疑问，负责农经局秘书处以及土地权利管理委员会的主要职责就是计划农民土地管理活动具体任务以及农民土地权利分配的具体情况，根据具体情况召开土地权利管理委员会议，审议年度土地取得情况以及土地权利的分配情况，讨论并加强保护农民土地权利是农经局工作中的关键问题。除此之外，农经局的职能还应涉及监督市政府职能部门之间关于土地权利管理监督管理工作的沟通与交流情况，评估委员会成员的工作态度以及工作绩效，完善农经局的职能，以期为农村开展土地确权提供制度保障。（三）建立健全监督机制与考核机制对于土地确权的监督来说，是规范其初期工作非常重要的一步，有利于保证政府土地确权制度的保证。对土地确权保护活动进行全面监督可以从两个方面开始：一方面，行使土地确权保护管理委员会的监督功能，并且可以有效地指导与监督相关部门的正常工作；另一方面，相关的开放系统成立可以建立完整的信息，以尽可能收集土地征用、开发、保护区材料以及与土地确权保护有关的信息、数据以及资料。为了有效地接受农民的监督与投诉，应该对农民建立并公开与土地确权相关的有效监督机制，以保证土地确权工作以及每年的土地确权评估工作的高质量、高水准。相关土地负责人需要负责检查和评估区政府本年度发布的《土地确权计划》的执行情况，以此来作为评估结果列于市每个县、每个乡村的年度总结工作的标准，从而找寻到有利于农民土地确权保护工作的实施方案。除此之外，相关政府部门的负责人需要保证相关的土地确权保护工作，并且要考虑到相关的土地确权保护政策实施，土地确权保护管理委员会必须建立严格的评估和补偿制度[2]。（四）发挥村干部的组织、宣传、协调作用首先，应该发挥村委会书记、村干部的模范带头作用，调动农民参与土地确权工作的积极性与主动性。作为村干部应该鼓励村里的农民积极主动地参加乡里土地确权登记颁证工作，让土地确权的每一项决议都经过村里居民的同意与认可。其次，村干部应该做好乡里关于土地确权政策的宣传工作，让农民真切认识到土地确权政策的重要意义与价值。再者，对于土地的最终归属权问题产生矛盾纠纷，村干部要积极进行协调，消除农民之间的误会，打消他们心头焦虑，做好组织协调工作以确土地确权摸底调查工作的正常进行。三、结束语综上所述，农村土地确权工作的有效开展与顺利进行就是高效合理、科学客观分配有限资源的一个小小缩影，它不仅可以维护农民的合法权益，而且对于提升农民的满足感、幸福感起着至关重要的作用。参考文献[1]张心凤.农村土地确权工作存在的问题及对策研究[J].新东方数学:教师版,2019(8):127-128.[2]罗理伸.农村土地确权工作存在的问题及对策[J].科教导刊(电子版）,2019(2):192-194.

农村土地确权陷困境　

专家建议：对纠纷难解的田块可区别对待并划定争议区　

农村土地能够流转是创新农业经营体制的基础，农村土地　

承包经营权确权又是土地顺利流转的基础。日前下发的中央一　

号文件提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。“用５年时　

间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决　

农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地　

在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快　

完成确权登记颁证工作。农村土地确权登记颁证工作经费纳入　

地方财政预算，中央财政予以补助。”　不过，经过多轮土地承包经营权的变化更迭，目前不少承包　

经营权属混乱。我国已在一些地方进行农村土地承包经营权确　

权试点，但记者在粤、皖、赣、苏、黑、鲁等地调研发现，由于新旧　

矛盾叠加积累，产生不少纠纷。　

土地利益越来越大农民“寸土必争”　

因种田比较效益低，江西余干县鹭鸶港乡沙湖村村民章湖　

光于１９９８年下半年将田地荒芜并拖欠税费，２００３年其田地被收　

回重新发包。２００４年换发农村土地承包经营权证时，章湖光没要　田也未发证。２００６年开始，章湖光想回村种田，但村小组不同意，　

问题悬而未决。事情沉淀了数年后，章湖光听说又要确权了，“我　

的田地也总可以要回来吧。”　

对此，余干县农业局农经站负责人占罗鹰担忧：“陆续开展　的新一轮农村集体土地确权登记工作试点是为农民做好事。但　

农村集体土地还将大幅增值的消息也逐渐传开，农民对于土地　将更加看重，原来一些隐性矛盾也将在确权中凸显。确权工作难　

度将大大增加。”　

近年来，随着国家一系列强农惠农政策的实施和农村土地　经营效益的提高，农村土地承包纠纷也呈上升趋势。为此，农业　

部会同相关部门组织开展农村土地承包经营权登记试点工作，　２０１１年选择５０个县部分乡镇、村开展试点；２０１３年起全国将准　

备再选择１００个县进行试点。而根据安排，全国将用５年时间完　

成全部农村土地承包经营权确权工作。　

推进农村土地“三权”分置存在的问题及建议

深化农村土地制度改革，实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置并行，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。但改革中面临四方面问题和困难，亟待关注。

（一）土地经营权权能缺乏明确的法律依据。目前《农村土地承包法》《土地管理法》《物权法》等法律法规对农村土地集体所有权的主体、权利行使条件和程序等规定还不完善，特别是土地经营权进行抵押贷款缺乏法律依据。《农村土地承包法》第32条规定“不宜采用家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，并通过招标等方式承包的土地承包经营权可以依法采取转让、出租或者其他方式流转”，即家庭承包取得的土地承包经营权只可流转，并没有对家庭承包经营权是否可以抵押所处明确规定。《物权法》规定，以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押，而耕地等集体所有土地使用权不得抵押。《担保法》也规定，集体所有的土地使用权，不得抵押。虽然中央通过一号文件形式赋予了农民对承包土地经营权抵押、担保权能，但还处于初期探索阶段，涉及代表人行使所有权的监管、成员权认定、成员权益被侵害的救济、土地流转等还缺乏可操作性，急需出台相应的司法解释予以明确。

（二）金融机构对“三权”抵押融资积极性不高。由于土地经营权抵押担保评估机制缺乏，目前尚无专业的评估机构、评估人员、评估标准和评估参考价值，土地经营权处置机制不够健全，导致对开办土地经营权抵押贷款业务积极性不高。考虑到农业产业受自然灾害和市场因素影响大、对风险救灾补助和贷款贴息政策措施不明确、借款人不能履约还款后抵押物处理困难等实际问题，一旦出现经营风险，我们金融机构缺乏制度保障和具体的操作指引，而土地经营权的处置变现难度大、周期长、成本高，综合考虑这些因素，我们对不良贷款的考核有一定的担忧。

（三）土地流转推进难度较大。当前农村土地大多为分散经营，耕种面积小，管理难度大，无法形成规模效益，难以适应市场新变化。一些群众认为土地经营权流转给大户，打破户与户之间界限，进行规模化种植后，地界消失导致无法辨别自己的土地，因此一些进城打工的村民宁愿把地撂荒，也不愿意流转。土地流转难导致土地不能成方连片，不能进行规模化作业。