对禁毒立法工作的思考

2006年第3期NO 32006云南警官学院学报Jou r n al of Yunnan Po li ce O fficer A cade m y总第60期Su m 60收稿日期:2006-06-15作者简介:张吟竹(1974-),女,白族,云南保山人,云南财经大学法学院讲师,主要从事刑法学、犯罪侦查学研究。

祝凤瑞(1973-),男,汉族,哈尔滨人,云南省公安边防总队法制处副处长,主要从事禁毒法律、边防管理法律、立法学研究。

对禁毒立法工作的思考张吟竹1,祝凤瑞2(1 云南财经大学,云南 昆明 650031;2 云南省公安边防总队,云南 昆明 650032)内容摘要: 禁毒法!在立法方向上应当归属行政法律部门,将调整对象放在我国法律体系中禁毒工作的空白处,刑法、刑诉法已经予以规定的打击毒品犯罪方面的内容不宜再纳入 禁毒法!,而应统一于刑法和刑诉法,坚持刑法和刑诉法在打击毒品犯罪方面的主导地位。

我国禁毒方面的法律规范与司法解释、政策文件较多,清理并整合这些条款,使不同阶位的禁毒规定在各自领域发挥作用也是当前不容忽视的立法活动。

关键词:禁毒立法;司法解释;法律体系中图分类号:D901 文献标识码:A 文章编号:1672∀6057(2006)03-21-042006年3月,全国人大内司委和国务院有关负责同志先后到云南进行 禁毒法!立法调研,笔者有幸参加座谈讨论 禁毒法!(草案)。

笔者认为,禁毒工作是一个系统工程:从禁毒的宣传和保障到对毒品的预防、管制、惩治,再到对吸毒人员的戒毒、帮教,涉及方方面面,需要动员全社会的力量。

但是受法律创制工作本身的限制,禁毒法!不可能涵盖所有的禁毒工作。

因此,笔者认为,禁毒立法工作也要有系统、分层次、有步骤地进行。

我国当前不仅需要制定 禁毒法!对禁毒工作进行专门规定,而且对现行法律体系中涉及禁毒工作的法律规范、司法解释及政策文件进行修改、清理、整合也同样非常重要、必要和迫切。

世界范围内的禁毒立法模式大致分为三种:一种是在刑法典中规定,外加以单行法律的方式规定。

例如日本,除在现行刑法典第14章专门规定#鸦片烟罪∃外,还有1948年制定的 大麻控制法!、1991年制定的 麻醉药及安眠药等取缔特例法!等;第二种是仅以单行法律的方式规定。

例如,新加坡1973年制定的 滥用毒品法!,英国1986年制定的 贩毒罪法!;第三种是采取刑法典与单行法律、附属刑法相结合的方式。

例如我国台湾除刑法典中设专章规定外,还通过制定单行法律 毒品危害防制条例!更严厉地惩治毒品犯罪。

此外还在 麻醉药品管理条例!中集中了有关毒品犯罪及惩治的附属刑法规定。

我国的禁毒立法模式有一个演变的过程:1997年以前,属于第一种,即除在刑法典中规定毒品犯罪外,1990年全国人大常委会还专门制定了 关于禁毒的决定!。

但是刑法典的作用被弱化,禁毒法律问题主要依据 关于禁毒的决定!。

1997年刑法典重新修订后,其一度成为打击毒品犯罪的有力武器,作用得到强化,而 关于禁毒的决定!中刑事部分已完全被新刑法吸收,只有行政部分还发挥作用。

但是,近几年来,随着国际国内毒品犯罪的不断蔓延,禁毒形势复杂性加剧,现行法律出现了较多的空白,我国禁毒立法模式又到了新的需要调整的时期。

笔者认为,结合我国国情,根据我国法律体系实际情况,我国的禁毒立法工作应当采用另外一种模式,即以单行法律 禁毒法!为主,刑法典与刑事诉讼法典作专门规定,附属刑法与禁毒方面的司法解释及政策文件作补充的方式。

换句话说,禁毒立法工作除了在法律制定上有所突破、成功出台 禁毒法!以外,还应当在法律修改、法规清理等立法工作上下功夫。

另外,对禁毒国际条约如 联合国关于贩运麻醉药品和精神药物公约!的研究和解释也非常重要。

一、制定 禁毒法!全面调整禁毒工作中共中央、国务院批转的 国家禁毒委员会2004∀2008年禁毒工作规划!(中发[2004]12号)明确规定了#通过立法将禁毒作为基本国策∃,足见国家对禁毒工作的重视和对禁毒立法工作的期望。

禁毒法!作为一部禁毒基本法、特别∀21∀法,对贯彻落实这一基本国策至关重要。

笔者认为,禁毒法!在立法方向上应当归属行政法律部门,因此,不宜贪大求全将毒品犯罪的刑事处罚与刑事侦查的内容纳入。

同时,在调整范围上应当紧紧围绕#禁毒工作∃,在立法层次上应当紧紧抓住以下几个方面的内容:第一,宣传、预防和保障。

没有人吸食毒品就意味禁毒成功。

因此,毒品危害的宣传、预防非常重要,要专章作硬性规定,同时,要做好禁毒的保障工作。

只有加强宣传、预防和保障,才能将禁毒工作作为系统工作来抓,动员一切社会力量,打一场禁毒人民战争,并推动战争走向胜利。

第二,毒品的管制。

提出并明确#四禁并举∃的禁毒措施及具体含义,即禁吸、禁种(国家对毒品原植物实行管制)、禁贩(国家对麻醉药品、精神药品实行管制)、禁制(国家对易制毒化学品实行管制)。

其中,应当注意的是要设定禁毒行政强制措施,以便与刑事强制措施之间衔接好。

例如,建议设定两种强制措施:一是强制检查,即毒品和易制毒化学品检查;二是强制排毒,即对体内藏毒人员采取的强制措施。

同时,应当明确这两种强制措施实施的主体及程序。

第三,戒毒和帮教。

对吸毒人员的戒毒方式、强制戒毒的设定、戒毒的实施主体、戒毒工作的具体实施等予以规定。

规定对吸毒人员进行帮教、矫治的具体方式及实施办法。

第四,法律责任。

对违反禁毒法律规范的法律责任的设定应当以行政法律责任为主。

刑事法律责任则由刑法予以规定,不再作重复规定,但对依法由刑事处罚转为行政处罚的行为,在条款上要衔接好。

笔者认为尤其需要强调的是针对毒品犯罪的牟利性应当设定财产罚,以利于打击和遏制毒品违法犯罪活动的蔓延。

二、修订刑法与刑事诉讼法完善打击毒品犯罪方面的规定如前所述,笔者认为,既然禁毒法!无法涵盖所有的禁毒工作,因此,禁毒法!不能搞#大而全∃,而应该将调整对象放在我国法律体系中禁毒工作的空白处,即对刑法、刑诉法已经予以规定的打击毒品犯罪方面的内容不宜再纳入禁毒法!,而应当统一于刑法和刑诉法,坚持刑法与刑诉法在打击毒品犯罪方面的主导地位。

理由为:第一,从法理的角度分析,打击毒品犯罪的内容不宜纳入禁毒法!的调整范围。

我们可以假设,如果禁毒法!涵盖了打击毒品犯罪的内容,其调整的法律关系则应当至少包括刑事法律关系、行政法律关系、诉讼法律关系等。

而根据我国目前法律体系中法律部门的划分方法,出现了#理论反对∃的现象,即无论将禁毒法!划归哪一个法律部门都不适合,除非另外创设单独的法律部门∀∀∀禁毒法律部门∀∀∀但这在立法理论与实践中都是行不通的。

第二,从维护法律的统一与权威角度分析,打击毒品犯罪的内容规定不宜过于分散。

禁毒法!作为单行法律如果对刑法典、刑诉法典予以修改、补充,虽然更加灵活,但其自身的独立性会降低刑法、刑诉法的统一性,难以与这两部基本法律#和谐共处∃,甚至#可能破坏刑法典之一体性与刑度之公平性,致妨碍刑法制度之常态运作。

∃另外,打击毒品犯罪涉及公民生命权、健康权,虽然一般法律都有权设定,但笔者认为不宜过宽,由基本法律设定为宜。

第三,从实践的角度分析,禁毒法!没有必要单独规定打击毒品犯罪的内容。

固然当前我国刑法与刑诉法在打击毒品犯罪方面存在一些不足。

但是,这并非意味着对打击毒品犯罪方面内容予以设定和修补的重担就落在禁毒法!身上。

因此,完全可以通过法律修正案方式(例如刑法修正案方式)或者重新修订法律(刑诉法目前正在修改中)的方式,而没有必要在禁毒法!中予以大量的重复刑法法律条文及进行小部分的补充。

笔者认为,当前急需通过刑法和刑事诉讼法修订解决的打击毒品犯罪方面的问题有三个:第一,毒品概念的界定。

我国刑法第三百五十七条规定:#本法所称的毒品,是指鸦片、海洛因、甲基苯丙胺、吗啡、大麻、可卡因以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品∃。

从外延上看,毒品包括所有的#麻醉药品和精神药品∃,从内涵上看,是#使人形成瘾癖∃。

但是根据这个概念并不能统一认识什么是毒品,什么不是毒品。

例如,安定(医学名称地西泮)系我国规定管制的二类精神药品,根据这个概念判断应当属于毒品,但是实践中不可能将所有的安定当作毒品,正因如此,2002年最高人民检察院政策研究室批复福建省检察院研究室在实践中#要慎重掌握罪与非罪的界限∃,并且#对于明知他人是吸毒人员而多次向其出售安定注射液,或者贩卖安∀22∀定注射液数量较大的,可以依法追究行为人的刑事责任∃;再如,鸦片属于毒品,但是含有鸦片成分的物质是否都是毒品,如罂粟籽,关于走私、贩运罂粟籽云南省高级人民检察院作了解释,15公斤以上追究刑事责任。

毒品概念的模糊不清致使最高人民检察院与云南省人民检察院所作的司法解释与刑法第三百四十七条第一款规定的#走私、贩卖、运输、制造毒品,无论数量多少,都应当追究刑事责任,予以刑事处罚∃是相矛盾的。

因此,笔者建议,鉴于毒品本身是个相对概念,并且具有可变性,可采用抽象概括与列举相结合方式。

即在兜底文字上加上#国家规定管制且国务院(或公安部)定期向社会公布的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品∃,同时,通过列举明确毒品名称、成分,毒品列表也应当定期更新并向社会公布。

第二,毒品犯罪案件的管辖。

实践中,毒品犯罪案件经常出现侦查机关行使了管辖权,但在移送起诉或者审判时,检察机关或者审判机关认为没有管辖的问题。

鉴于毒品案件的严重危害性和作案方式的跨地域性,建议修订刑诉法时应当有所突破,对毒品犯罪案件地域管辖问题上特殊规定,使侦查、起诉、审判机关协调一致,而不应当因为管辖问题而浪费办案成本甚至放纵毒品犯罪分子。

在这一方面云南省有很好的经验可借鉴。

2004年云南省高级人民法院、云南省检察院、云南省公安厅联发了关于毒品案件管辖问题的意见!(以下简称意见!),意见!第二条规定:办理毒品案件,以下地点均可视为刑事诉讼法第二十四条规定的#犯罪地∃,对该地点拥有司法管辖权的公检法机关均有权依法追究有关毒品犯罪的刑事责任: (一)毒品交易行为发生地,如毒品或者毒资款物的交付地;(二)走私毒品的实际入境地、经过地、终到地;(三)毒品运输的起运地、经过地、查获地、终到地;(四)毒品犯罪的预谋地、策划地;(五)毒资筹集地、人员招募地、工具和条件准备地;(六)共同实施毒品犯罪的犯罪纠集、集合地。

第三条规定:刑事诉讼法第二十四条规定的#居住地∃,是指毒品案件中任何一名犯罪嫌疑人或者被告人的户籍所在地、实际居住地。

即毒品共同犯罪案件中,只要有任何一名犯罪嫌疑人或者被告人的户籍所在地或者实际居住地处在某公检法机关地域管辖范围内,该公检法机关就对全案拥有管辖权。

第四条规定:根据禁毒斗争的需要,省级公安机关和地州级公安机关可以对本辖区内的毒品案件侦破工作实行统一指挥和调度;基层公安机关和下级公安机关,经过有管辖权的上级公安机关批准,也可以跨越该机关的管辖地域实施毒品案件的侦破工作。