公共部门财政管理：理论与实践的契合——评《公共部门财政管理理论》
作者：彭健
来源：《公共行政评论》 2009年第1期
阿曼·卡恩( Aman Khan)和巴特利，希尔德雷思(W. BartleyHildreth)编辑的《公共部门财政管理理论》（Financial ManagementTheory in the Public Sector）由1 1篇文章构成，是一部专门论述公共财政管理问题的文集。本书的两位编者都是公共财政管理方面的著名学者。阿曼·卡恩是美国德克萨斯理工大学政治学和公共行政学副教授，研究领域主要为公共预算和公共财政管理。作为几家专业公共管理期刊的编委以及几部专著和论文集的作者和合作者，卡恩教授对诸多专著与期刊的发展做出了卓越贡献。希尔德雷思教授是威其塔州立大学城市和公共事务以及商务学院的教授，并担任堪萨斯公共财政中心主任。他主要从事公共预算和公共财政管理领域的研究，并曾任职于美国预算顾问委员会、美国政府会计与审计准则委员会的财务报告模型行动组以及政府会计与审计准则顾问委员会，还曾任美国预算和财政管理协会主席以及政府财政官员协会的顾问等职务。在2008年，希尔德雷思教授荣获公共预算和财政领域的“维尔达夫斯基( Wildavasky)终身学术成就奖”。
本书围绕公共部门财政管理的框架体系，对公共部门财政管理的理论和相关制度与政策问题进行了深入、系统的研究。与私人部门相对应的公共部门，是市场经济运行中的一个不可或缺的、有机的组成部分，公共部门与私人部门一同构成了市场经济条件下的经济体系。公共部门财政管理同样需要讲求效率，追求费用最低化、回报最高化以及正的净现值等目标，在这一点上是与私人部门相类似的。然而，由于公共部门本身的特点所决定，所以，公共财政管理的效率目标可能会与公共部门的其他政策目标（包括达成预算的一致性、规避不必要的风险以及与控制体系和债务契约相一致）之间产生矛盾甚至冲突。本书从经济学、管理学和政治学等多种视角，将多种理论综合在一起，多层面、多角度地论述了公共部门财政管理问题的方方面面，从而给读者提供了一个全新的动态视角。本书的1 1篇文章研究角度不同，大致可以分为三组。
从公共 财政理论看财政国库集中支付制度改革 丁 婕 （山西省财政厅，山西太原０３０００１） 【摘 要】 公共财政理论要求政府完成好满足社会需要的职能，即做好社会公共服务，建立与其相适应的预算执行 管理体制——财政国库集中收付制度。国库集中支付制度改革作为这项制度改革的第一步，遇到的困难很多，但其改革的 坚定程度是不容置疑的。 【关键词】 公共财政；国库集中支付；制度改革；山西 【中图分类号】Ｆ８１２．２ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１００４—２７６８（２００６）１０—０１３７—０２ 山西省近年来在财政部的领导下，依据公共财政理论，结 合财政工作的实际需要，进行了一系列财政体制方面的重大改 革，包括：部门预算改革；“省直管县”试点改革；农村税费改革； 部分财政支出直补改革；政府采购改革；“收支两条线”改革；会 计集中核算．国库集中支付制度改革等等。国库管理制度改革 作为财政部当前改革工作的重点之一，其成效已为实践所证 明，它同时又是其他许多相关改革得以真正落实的有力的支 点。国库管理制度改革，是新型财政管理制度的重要组成部分， 其理论基础是完全建立在公共财政理论基础之上的。 一、公共财政要求建立与其相适应的预算执行管 理体制——财政国库集中收付制度 所谓“公共财政理论”，其最大的特点就是分清政府与市场 各自的职责。即．财政应该做什么，不应该做什么，也就是我们 常说的“有所为．有所不为”；不“缺位”更不“越位”。应由市场机 制解决问题的，财政应退出其调控领域；对满足社会需要的社 会公共服务，财政应有效管理。而公共财政怎样才能更好地实 现这些职能呢？也就是怎样实现财政的公共性，使财政资金在 使用中实现高效、公开、透明，建立起严格的预算监督机制呢？ 这样．预算的执行过程就成为必须解决好的问题，在我国以预 算执行管理为核心的财政国库管理制度也就必然开始了其紧 锣密鼓的改革。 “国库集中收付制度”也称为“国库单一账户制度”，包括国 库集中支付制度和收入收缴管理制度，不仅有着财政资金收付 方式规范、设有国库单一账户体系等特征．还有着实时动态监 控财政收支的优点。作为国库集中收付制度改革的第一步，国 库集中支付是通过国库单一账户体系，以财政直接支付和财政 授权支付的方式。将资金支付到商品和劳务供应者或用款单 位，即预算单位使用资金但见不到资金；未支用的资金均保留 在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理运作，从而降 低了政府筹资成本，为实施宏观调控政策提供了有力保证。国 库集中支付制度改革后实现了财政资金使用的“中转”变“直 达”，在很大程度上避免了财政资金在拨付过程中的“截留、挤 占、挪用”现象的发生；账户管理由分散到统一，提高了预算执 行的透明度，提高了财政资金使用的规范性、安全性、有效性； 【收稿１５１期】２００６—０５—１９ 【作者简介】丁婕（１９７１一）。女，山东莱州人，供职于山西省财政厅。 从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算．直至资金到达商 品和劳务供应者账户全过程的监控制度保证了预算管理当中 的预算执行环节的有效监督管理，并且，通过国库集中支付反 映的信息，能促进部门预算编制更加科学合理，这些都完全符 合公共财政理论的要求。 二、当前国库集中支付改革中需要处理好的几个 问题 １．依据公共财政的要求，处理好预算单位、银行和财政等各 方面的关系，做到各司其职，各负其责．提高国库集中支付整体 效率。按照当前的一个流行说法，寻找各方局部利益的均衡点， 这是一个博弈的过程，它不是以一方控制另一方或某个局部利 益整体占上风为目的，而是要通过不断沟通、进而解决改革过 程中的矛盾冲突，最终实现利益冲突各方乃至整个社会利益的 最大化，真正推动改革工作的顺利进行。具体来说就是不改变 预算单位的预算执行主体地位，不改变预算单位的资金使用 权，不改变预算单位的财务管理权和会计核算权：但这“三权” 又必须是在财政部门的实时监控下．按照既定的预算范围和标 准执行。银行负责做好支付代理、清算、监督和服务工作，并收 到一定的报酬。财政部门受政府委托。负责管理财政资金的收 支活动，不仅要保证集中支付资金及时准确到位，同时，又要完 成好预算执行过程中的监控任务和信息反馈工作，克服信息不 对称和信息透明度不高所带来的一系列弊端，为财政实现其 “公共”化打下实用数据基础。 ２．加大宣传力度，提高公共服务意识。“国库集中支付制度” 是市场经济国家普遍实行的现代国库管理制度，对我国来说还 是个新名词。全社会都应加大宣传力度，让人们了解这项制度 与我们每个人都有切身关系。乱收费、乱罚款、乱集资屡禁不 止，“小金库”泛滥成灾，专项资金被截留、挤占、挪用，对这些现 象大家深恶痛绝。国库集中支付制度在一定意义上是这些现象 的“克星”。财政部门同时要尽量减少从预算的制订、指标的下 达、用款计划的审核、财政资金的拨付等层层环节，提高财政资 金的拨付效率；预算单位要及时更新观念，尽早克服分散支付 向集中支付方式转变带来的不适，不能成为推行这项改革的阻
甘肃农业 ２００８年第０６期（总２６３期）
戴佳容 （西北民族大学经济管理学院，甘肃兰州７３００３０） 摘要：公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的 交叉学科，是对政府决策的经济研究。将公共选择理论引入财政 学领域，是因为财政问题本身的某些固有属性决定了大多数财 政问题的解决都可以借鉴公共选择理论。现代市场经济下的公 共财政不仅是提供公共产品的财政，更是公共选择的财政 关键词：公共选择；公共财政；公共产品 公共选择理论可以定义为对非市场决策的经济学研究，或 者说是对政府决策过程的经济分析。公共选择理论涉及立宪、立 法、行政与司法等政治过程的各个方面，主要研究集体决策或政 治决策的决策过程和结构，重点是研究经济政策的制定过程，从 中探索政治经济问题的深层次原 。公共物品大都是Ｅｈ政府来 负责生产和组织供给的，而且具有非排他性和非竞争性。公共财 政通常是国家利益、民众利益的最直接代表，具有了非竞争性和 非排他性，那么公共财政是个公共物品，是同时供大众消费的。 从公共选择的理论来看我国的公共财政有助于我们更深入的理 解市场经济国家现行政治决策机制，包括财政体制的形成机制 和运行特点，从而使我国的政府财政活动尽快地纳入公共选择 过程，这也是建立我国公共财政体制的必然要求“ 。 一、公共选择理论及财政渊源 ㈠公共选择理论公共选择理论的基本原理和理论框架是 在２Ｏ世纪５Ｏ年代至６０年代形成的。英国北威尔士大学的经济 学教授邓肯・布莱克被尊为“公 选择理论之父”，他于１９４８年 发表的《论集体决策原理》一文为公共选择理论奠定了基础。公 共选择理论的领袖人物当推美国著名给济学家詹姆斯・布坎南。 布坎南因在公共选择理沦方面的建树，尤其是提出并论证了经 济学和政治决策理论的契约和宪法基础而获得１９８６年度诺贝 尔经济学奖。瑞典皇家科学院在该年度的颁奖公告中指出：和坎 南的贡献在于他将人们从相互交易中各自获益的概念应用于政 治决策领域，他提出的公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏 独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府赤字为何难以消 除的原因 。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一 个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是 ＧａｎｓｕＮｏｎｇｙｅ ５４ 消费者（需求者）和厂商（供给者），在政治市场上活动的主体是 选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者）。在政治市场 上，人们通过民主选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政 策法案和法律制度。 ㈢财政渊源 公共选择理论最初产生于公共财政理论，财 政理论是公共选择的理论之源。财政理论是关于政府税收和政 府支出的理论，税收和政府支出是政府或集体的活动，而不是单 个的个人行为。在政府的收支过程中，消费者面对的是国家或政 府，而不像在经济市场上面对的是企业。这些特点把财政学与经 济学其它分支区别开来，后者大都集中研究非政府的决策人（如 消费者、生产者）的活动，前者则把公共经济引入解释私人经济 活动的分析体系。为此必须研究税收和支出选择的政治决策机 制，而政治决策则是公共选择理论研究的主题。西方早期的公共 选择思想大都来源于对公共财政理论的研究。ｌ９世纪末，一些 经济学家开始运用古典经济学的分析方法来分析决定公共活动 的结构，这种分析内容构成公共财政理论的一部分。例如，瑞典 经济学家维克塞尔（ＫｎｕｔＷ ｉｃｋｓｅｌ １）认为，传统的公共财政理论 割裂了经济学和政治学的联系，在他的政治的一致性原则中，他 认为：“如果一项公共支出要是被批准的话。一般地，它必定含有 这样的假定，即这种支出准备用于一种对全社会有益的活动，并 且所有社会成员都无一例外地这样认为。”布坎南曾经在一篇题 为《公共选择与财政理论》的论文中追述公共选择理论的产生过 程时说：“毫不奇怪，现代公共选择理论的主要创始人都是一些 受过欧洲财政理论传统训练的经济学家。”当然，当公共选择理 论作为一个学派在２０世纪逐渐形成后，它已经脱离单纯的财政 领域，广泛的运用于解决财政以外的诸多问题。布坎南说：“一个 偶然的机会，我拜读了维克塞尔的书，接着开始对意大利学者的 著作进行了研究。这使得我的注意力从正统的财政学问题逐渐 转移到了分析政治决策机构，研究宪法规则上。” 二、公共财政的公共选择 在市场经济条件下，资源配置以实现社会福利的最大化为 目标。政府财政作为公其利益的代表，配置社会公共财政资源，
公共选择理论与中国公共财政
〔摘 要〕公共选择是一门介于学和学之间的交叉学科，是对政府决策的经济。之所以将公共选择理论引入财政学领域，是因为财政本身的某些固有属性决定了大多数财政问题的解决都可以吸收和借鉴公共选择理论。市场经济下的公共财政不仅是提供公共产品的财政，更是公共选择的财政。同时，建立公共财政体制的过程应当是，也必然是财政管理公共化的过程，这是建立民主的、有监督的财政的必由之路。 ，在西方国家的财政学理论中，普遍吸收运用了公共选择理论，特别是其中的投票理论、官僚行为理论和公共决策理论。我国目前正在建立主义市场经济体制，研究公共选择理论有助于我们更深入理解市场经济国家现行政治决策机制，包括财政体制的形成机制和运行特点，从而使我国的政府财政活动尽快地纳入公共选择过程，这也是建立我国公共财政体制的必然要求。 一、公共选择理论的财政渊源 之所以将公共选择理论引入财政学领域，其中一个重要的原因在于公共选择思想最初就产生于公共财政理论，财政理论是公共选择的理论源泉。财政理论是关于政府税收和政府支出的理论。税收和政府支出是政府或集体的活动，而不是单个的个人行为。在政府的收支过程中，消费者面对的是国家或政府，而不像在经济市场上面对的是。这些特点把财政学与经济学其他分支区别开来，后者大都集中研究非政府的决策人（如消费者、生产者）的活动，前者则把公共经济引入解释私人经济活动的体系。为此必须研究税收和支出选择的政治决策机制，而政治决策则是公共选择理论研究的主题。 西方早期的公共选择思想大都来源于对公共财政理论的研究。19世纪末，一些经济学家开始运用古典经济学的分析来分析决定公共活动的结构，这种分析构成公共财政理论的一部分。例如，瑞典经济学家维克塞尔（KnutWicksell）认为，传统的公共财政理论割裂了经济学和政治学的联系，在他的政治的一致性原则中，他认为：“如果一项公共支出要使被批准的话。一般地，它必定含有这样的假定，即这种支出准备用于一种对全社会有益的活动，并且所有社会成员都无一例外地这样认为。”[1]（P89）布坎南曾经在一篇题为《公共选择与财政理论》的论文中追述公共选择理论的产生过程时说：“毫不奇怪，现代公共选择理论的主要创始人都是一些受过欧洲财政理论传统训练的经济学家。”当然，当公共选择理论作为一个学派在20世纪逐渐形成后，它已经脱离单纯的财政领域，广泛的运用于解决财政以外的诸多问题。布坎南说：“一个偶然的机会，我拜读了维克塞尔的书，接着开始对意大利学者的著作进行了研究。这使得我的注意力从正统的财政学问题逐渐转移到了分析政治决策机构，研究宪法规则上。”[2]（P161） 二、财政的公共选择问题 财政通常是国家利益、民众利益的最直接代表。而公共选择理论恰恰是用经济学的方法来解决政治问题的理论。这样，作为经济学分支的财政学就与政治学结合在一起，财政问题也就成了财政的公共选择问题。例如，公民对财政问题的偏好如何正确地充分地表达出来？如何根据公民对财政问题的偏好做出正确地财政决策？何种政治投票的原则、制度有利于全民正确表达财政偏好即形成正确地财政决策？阶级、利益集团、政党、政府在反映公民财政偏好及确定执行财政决策中的作用。财政的公共选择问题还具体体现在以下两个方面： 第一，从单纯的经济角度考虑，传统的经济学已经解决了公共财政提供公共产品的理论问题，然而，公共财政如何实现公共产品的提供，以怎样的方式和程序提供，提供怎样的数量和结构？同时，在政府官员也是“理性人”，行政官僚和社会民众目标函数并不一致的情况下，怎样保证公共财政在提供公共产品时不输出政府自身的偏好？这些问题的解决恐怕都要借助公共选择的分析工具。从另一个方面讲，公共选择所做出的决策内容大都与公共产品的提供有关。从现实的角度讲，公共产品的财政供给问题由社会公众通过公共选择来民主决策，其效率要高于少数政府官员的单边决策。因此，市场经济下的公共财政不仅是提供公共产品的财政，更是公共选择的财政。 第二，从财政管理的角度分析，财政部门本身也属于政府行政管理部门，因此政府失灵的情况同样也存在于各级财政管理活动中。在相关监督机制不健全的情况下，财政管理主体可以通过这种垄断的权力取得内部利益集团的相关利益，这种利益即可以表现为财政管理机关的部门利益，也可以表现为财政管理机关的内部利益（如中央财政与地方财政之间的利益博弈）。此外，相关政府官员也可以利用这种权力进行寻租活动或为自己的升迁铺平道路，西方国家政府领导经常出现的财政丑闻概出于此。社会民众与政府财政的关系类似于一个股份公司，民众是广大股东，议会是董事会，政府（财政）是经理。股东对经理实行激励与约束促使经理与股东的目标函数一致。但由于信息的不对称、委托的链条太长，以及激励约束不够等原因，经理在经营过程中也会违背民众的意愿，实现自身的利益。解决这一问题的途径除了减少政府对经济的干预之外，最重要的一个方面就是引入公共选择机制，建立民主的、有良好监督的公共财政，即实现财政管理的公共化。从这个意义上讲，公共财政的过程就是财政管理公共化程度不断加深的过程，其实质也是一个公共选择的发展过程。 三、公共选择理论与中国公共财政建设 中国改革的目标是建立社会主义市场经济体制，就市场这种基础性的资源配置方式而言，中国与西方国家是一样的。建立在市场经济基础之上的财政体制和模式也有共同的地方。因此，借鉴公共选择理论，完善我国的财政管理和财政决策机制，逐步建立适合中国特色的公共财政框架是理论和现实的客观要求。 1.我国公共财政建设的目标。我国财政体制改革的目标是建立公共财政体制。公共财政是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。以市场的资源配置基础作用决定了公共财政的作用领域只能是市场失灵的领域，用一句通俗的话来说，就是“市场能干的，政府就不要去干；市场不能干的，政府就要去干”。政府及其财政只能干市场不能干而又需要干的事，只能站在市场活动之外去为所有的市场活动提供服务，从而表现出是一种“公共”活动。因此，公共财政的这一重要特征决定了公共财政应当通过某种决策选择机制将个人偏好和个人决策的表达为一种社会的偏好和公众的决策。这恰恰是公共选择的作用机制。因此，我国的公共财政应当也必然是公共选择的财政。
