做好水库运行管理督察促进水库效益发挥_孙春生

（ 国办发［ 2002］ 45 号） ， 并且大规模 制改革实施方案 》 这标志着水库运行管理进入 地开展了水库除险加固， 了新阶段 。国家开始解决困扰水库运行管理多年的两 “先天不足 ” 。 水库长期 大顽疾， 即 和“后天营养不良 ” 存在病险隐患， 使得水库的效益不能充分发挥， 制约着 水库管理单位的良性运行和水库运行管理水平的 提 机制不活 、 经费短 高。水库管理单位管理体制不顺 、 管理粗放， 不少水库长期缺少必要的管理设施， 工 缺、 程设施长时间得不到正常的维修养护和更新改造， 进 而又加重了水库的病险情 。水库工程管理体制改革和 病险水库除险加固， 为水库运行管理走上良性循环打 下了良好的基础 。水库工程管理体制改革的成功使得 水库管理人员有精力研究 、 解决管理上的问题； 水库除 险加固的完成为水库的现代化管理奠定了基础 。 水库 运行管理开始向现代化管理发展 。 在此基础上， 水利 “运行管理督察 ” 部提出水库 是适时的， 是水库运行管 理的需要， 是水库管理发展到现时期的必然结果 。
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“运行管理督察 ” 水库 是水库管理转型的重要的 一步
在完成水利工程管理体制改革和病险水库除险加
水库运行管理的任务加重了 。 这体现在水库除 固后， 险加固以后要满负荷运行， 而无论工程本身， 还是管理 都没有经受过满负荷运行的考验， 思想认识还没 人员， 有转变过来 。所以水库运行管理的风险加大了 。 随着我国经济由计划经济逐步转为社会主义市场 经济， 政府职能也在转变， 对水库的管理也正由直接管 理逐步向监督管理转变 。 在计划经济条件下， 水库运 ， “以人 行管理是看库守坝 。随着经济社会的迅速发展 为本 ” 成为执政理念， 全社会对生命更加珍爱， 对财产 和环境更加负责， 水库运行管理也承担了更大的责任 。 政府需要从直接管理转变为监督管理 。 水库“运行管 理督察 ” 是水库管理转型迈出的重要的一步 。 在市场经济模式下， 政府 、 业主职责明确， 是对立 监督检查； 业主负责水库的运 的统一 。政府负责立法 、 行。水利管理工作要适应我国经济体制的转变， 水库
水利部于 2007 年开展全国水库“运行管理督察 ” 2008 年进行了试点， 调研工作， 下发了《水库运行管理 ； 2009 年组织督察组对山西 、 甘肃、 湖 督查工作意见 》 共察看 24 座水库； 2010 年对浙江 、 南等 8 省进行督察， 江西、 新疆等 11 个省（ 自治区 、 直辖市） 和新疆生产建 设兵团的 49 座水库进行了督察； 2011 年对北京 、 天津 、 青海等 11 个省（ 自治区 、 直辖市） 和大连市的 44 座水 库的运行管理情况进行了督察 。水利部共用三年时间 上海外） 所有省 、 自治区 、 直辖市的水 对全国（ 除西藏 、 库进行了督察， 取得了一定的成果， 为继续此项工作打 和水利工作会 下了基础 。2011 年在“中央 1 号文件 ” 水库运行管理督察工作认真开展起 议精神的指引下， 来 。由于此项工作刚刚开展， 不论是督察专家， 还是水 库管理单位及主管部门， 在思想认识和具体工作的做 法上还存在着不同的想法和看法 。笔者通过参加对水 库的实际督察工作和历年的总结年会， 对这项工作有 了一些新的认识 。
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“运行管理督察” 水库 定位准确
“运行管理督 此项工作的开展之初， 有的同志认为
察” 没有 强 调 安 全， 应 当 把 安 全 放 在 首 位， 称为水库 “安全运行督察 ” 。 但是， 笔者认为水利部水库“运行 定位准确， 全面地反映了工作内容 。 管理督察 ” “运行管理 ” 水库 包括的内容全面， 涵盖了水库管 理的方方面面， 反映了管理工作的全部任务， 使督察工 。“安全运行 ” 作充实 、 内容饱满 只是运行管理的部分 内容， 强调的是运行必须安全， 不能带病运行 、 带险运 行； 当然安全管理是一项重要工作， 在汛期或工程出现 问题时， 安全是压倒一切的重要工作， 但是它不能代替 全部的运行管理工作 。可以说安全运行是运行管理的 一项内容， 在特殊时期是一项重要任务 。 所以水库运 行安全也是督察的重点之一 。 水库运行管理的目的是充分发挥水库的综合效 益， 其中包括水库对下游的防汛减灾， 以及人员财产安 全的效益 。安全运行是发挥效益的保障， 但是如果把 安全放在效益之上， 用安全代替水库的全部效益， 是不 合适的 。 “水库运行管理 ” 中也包含风险管理的概念， 人们 在向大自然索取的同时要承担一定的风险 。 将水库风 险降至社会 、 公众、 环境可接受的范围内也是水库运行 管理的重要内容 。 水库大坝在运行过程中存在着风险， 但是， 过分强 调水库的危险， 夸大水库的病害， 把所有的水库都看成 危险隐患， 否定了水库发挥的巨大效益， 对广大的水库 建设者和管理者， 也是不公正的 。 “运行管理 所以水利部建管司 、 建管总站提出水库 ， 督察 ” 内容定位准确 、 含义深刻 、 意义深远 。
孙春生 / 做好水库运行管理督察
促进水库效益发挥
“运行管理督察 ” 是水库管理从计划经济体制向社会 也是重要的一步 。 主义市场经济转型的第一步，
督察的制度正在形成完善， 这几年水利部印发了 《水库运行管理督查工作指导意见 》 。 建管总站编写 《水库运行管理督查工作大纲》 、 《督查报告编 修订了 写提纲 》 等文件， 在建管总站的努力下， 组织形成了一 支运行管理督察的专家队伍； 完成了百余座水库及其 主管部门的督察， 取得了一些经验 。 这些给今后做好 督察打下了基础 。 a. 通过督察， 促进了水库管理队伍素质的提高， 增强了管理能力 。督察中发现一些中小型水库的管理 人员甚至不清楚水库的上下游， 左右岸 。 某大型水库 29 位在编的现职管理人员全都有技术职称， 但是， 没 有能力做大坝变形的测量 。 所以， 水库管理队伍需要 增强管理能力 。 提高素质， b. 通过督察， 发现水库需要加强调度管理， 增强 水库防汛 、 兴利的效益， 需要加强调度以应对异常灾害 性天气， 增强调度工作的技术含量， 充分利用当前科学 水少干旱 技术成果为水库管理服务 。 减轻水多成灾 、 的严重程度 。总之， 要在除险加固后发挥水库的效益 。 c. 通过督察， 发现了一批工程安全隐患， 在 督察 报告和给各省的反馈意见或整改意见中进行了列举 。 各省有的水库在整改， 有的已经消除一些隐患， 有的正 在消除 。 d. 通过督察， 提高了水库管理意识， 促进了水库 管理工作 。督察检查中发现一些水库对部 、 省下达的 制度和技术标准， 贯彻落实达不到要求， 或者贯 法规 、 彻不彻底 。这给水库管理工作指出了改进的方向和具 ， 体内容， 提高了水库管理的意识 。 反对“重建轻管 ” 原来只是口头上讲讲， 但是如何重视管理， 落到实处， 此次督察为我们找出了差距， 今后应努力把“轻管 ” 变 “重管 ” 。 成 e. 通过督察， 发现一些部颁的规章 、 办法和标准 需要进行与时俱进地加以修订 。 例如： 1993 年制定的 《综合利用调度运用规则 》 和 1996 年制定的《水库工 ， 程管理设计规范 》 很长时间没有修订， 已经与当前形 势和任务不完全相符， 需要尽快进行修订 。 ·55·
维修养护经费； 病险水库除险加固完成以后解决了水 库工程的病险问题 。困扰水库管理的两个重大问题解 决后， 应把重点放在水库运行管理工作上 。 此时， 水利 部建管司和建管总站适时地提出对水库进行“运行管 ， 这是继水管体制改革和病险水库除险加固之 理督察 ” 后的又一重大举措， 是水利管理发展到现阶段的必然 结果 。 水库运行管理的历史可以大致划分为以下三个 时期 。 第一时期， 即 解 放 初 期 到 改 革 开 放 （ 1949 ～ 1978 年） ， 这个时期是水库运行管理的初级阶段 。此时期以 因将主要精力放在水库修建上， 无暇顾 建设水库为主， 及管理， 导致水库运行管理粗放 。 这个时期， 我国处于计划经济时期， 生产力低下， 经济落后； 虽有大量的水库大坝建成， 但很多水库是 “三边 ” 工程， 即边勘察、 边设计 、 边施工， 甚至根本就 施工设备简陋； 水库建设质量 没有设计； 技术水平低， “先天不 足 ” ， 隐 患 较 多； 水 库 运 行 管 理 粗 放， 经验缺 技术尚未成熟； 水库运行管理法规 、 制度和技术标 乏， 准基本空缺 。由于缺少对自然气候 、 水文气象等情况 的了解， 以及缺少设计 、 施工和管理的经验， 造成 20 世 纪 60 和 70 年代遭遇了两次溃坝高峰（ 1963 年 8 月和 1975 年 8 月 ） ， 1973 年 一 年 中 溃 决 大 坝 500 多 座。 ·53·
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开展水库运行管理督查工作的重要性
“运行管理督察 ” 是继水管体制改革和病险水库
除险加固之后的又一重大举措， 是水利管理发展到现 阶段的必然结果 。 水管体制改革解决了水库管理人员的管理经费和
1975 年 8 月 8 日河南板桥 、 石漫滩水库的垮坝造成了 人员 、 经济的重大损失 。面对特大洪水灾害， 水库运行 管理工作， 没有建成有效的预防 、 控制及应对体系 。 “文 我国现有的水库绝大多数修建于“大跃进”、 “农业学大寨 ” 期间。 由于当时的思想认识问 革 ”和 “先治坡， 题， 水库建设按 后治窝 ” 的方针进行， 建设后 期， 由 于 资 金 材 料 等 的 缺 乏， 变 成 了“光 治 坡， 不治 ， 窝” 给水库运行管理工作造成了很大的困难 。很多水 缺少管理 、 办公场所 。 至今， 水库管 库缺少管理设施， 理工作仍受这种思想观念的影响 。 第二时期是从改革开放到 20 世纪末（ 1978 ～ 2000 年） 的这段时间 。 改革开放以来， 随着思想的解放， 水库运行管理不 管理水平不断提高， 水库运行管理的 断总结经验教训， 法规、 制 度 和 技 术 标 准 得 到 了 不 断 完 善。 国 务 院 于 1991 年颁布了 《水库大坝安全管理条例 》 ， 逐步开始法 水库运行管理体系基本形成 。 在此期间 规制度管理， 大批配套水库管理的法规相继出台， 如： 1993 年制定 《综合利用水库调度通则 》 、 1994 年制定的《土石坝 的 、 1995 年制定的《水库大坝安全鉴 安全监测技术规范 》 、 1996 年制定的 和《水库大坝注册登记办法 》 定办法》 《水库工程管理设计规范 》 、 1998 年制定的《土石坝养 护修理规程 》 等。 在此期间， 随着国力的增强和认识的加深， 国家也 有了一定的经济实力来考虑改善水库管理的状况 。 于 《水库大坝安全鉴定办法 》 ， 是， 按照 对水库大坝进行 了安全鉴定， 开始了大规模的病险水库除险加固工作 。 上万座水库列入了除险加固规划， 并逐步进行 加固 。 水库运行管理条件有了极大改善， 管理水平不断提高， 水库效益有了很大的提升 。 另外， 随着社会 、 经济的的发展， 人民生活水平的 人们开始关注自身生存条件， 于是对水库的运行 提高， 管理和安全提出了更高要求 。 第三时期是从 21 世纪开始至今的这段时间 。 2002 年， 国务院办公厅转发了《水利工程管理体 · 54·