中国公民社会有效参与政策制定的制约因素——基于政府层面的分析

要原 因。政府层 面存在 的制 约因素主要有政 府信 息公 开不 充分、 参与的 渠道单一 、 与的方式 不足 、 参 参与政 策制定 的制度化
和 法制化程度低 四个方面。在 这些制约 因素背后还存在 着更根本的原因 ， 即政府 官员思想观念 的落后和政府 的 自利性倾 向。
［ 键 词 ｊ 民社 会 ； 间组 织 ； 策 制 定 ； 约 因素 关 公 民 政 制
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பைடு நூலகம்
民与治 主法
中 圄 厌社 会 有 效 参 与 跋 笨 别 定的 利 围 素
基 于政 府 层 面 的分 析
李 古乐
（ 郑州 大学 公共 管理 学 院 ， 南 郑 州 河 ４００ ） ５ ０ １
『 摘 要 ］ 民社会是指公 民在 国家或政府和 营利性 企业之 外进行 自愿结社和 自由交往 的社 会公 共领域 ， 公 各种 民间组 织 是公 民社会 的主体 。现 阶段 中国公 民社会 参与政策制定的效果 总体上是 有 限的 ， 而政 府层 面的原 因是造成这 种状 况的最主
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民社会参与政策制 定 的前 提和基础 。政府信 息 的充 分 公开是公 民社会有效参与政策制定 的前 提。 中国的政府信 息公 开经 历 了一个 从上 世纪 ８ 、０ ０ ９ 年代 的政务公开到新世 纪 以来 的政府 信息公 开的发展 历程 。２ ０ 年加入 世 贸组织 以来 ， ０１ 中国政 府 开始 大力 建设 “ 透明政府” 政务公开工作深入推进 ；０ ８年 ５月 ， ２０ １日实行 的《 政府信 息公 开条例》 立 了中国 的政 府信 确 息公 开制度 。然 而 ， 当前 中 国的政 府 信息 公 开还 面 临 不少 的阻力 和 困难 ， 在着 许 多 问题 。这 些 问题 主要 存 有 ： 一 ， 息公开 的形式 化 ， 民的知情 权没有 保 障。 第 信 公 很 多政府 机关虽 然公 示 的形 式很 齐全 ， 是公 开 的 内 但 容却 避重就轻 ， 仅仅公 布一些 日常的事务性 内容 ， 群众 强烈关 注、 涉及 群众 切 身利 益 的信 息却 没 有公 开。 比 如在世纪之 初的那 场抗击“ 非典” 行动 中， ２ ０ 从 ０ ２年 １ １ 月 ６日发现第一例 病例直 到 ２ ０ １ ０ ３年 ４月政 府采取 果 断行 动 ， 在此期 间个别政府 部 门隐瞒有关信息 、 延信 拖 息公布 的行 为被 逐渐 披露 ， 息 的透 明性 受到 了严 重 信 的质疑 。第二 ， 公开 的 内容 还 是 以办事 结 果 的公示 为 主， 而不是 深入 政策 制定 的所有 信 息。有 些部 门和 机 构对 于关 系群 众利益 的重 大 问题 ， 事前 不公 开 ， “ 在 暗 箱操作 ” 决定之后才公 布结 果 ， 漠视 公 民对 政策 的参 与 权利 ， 引起 了公众 的强烈 不满 。第 三 ， 只重视 信息 的公 开而不重视 反馈 。信 息公 开本 身 不是 目的 ， 息公 开 信 的 目的是保 障公 民 的知情 权 ， 进公 民有效 地参 与 政 促 策制定 ， 改进 政府 的工作 。而有 些 部 门和机 构 只注 重 按时公 开 ， 按程序公 开 ， 却很 少考虑公 开后如何 收集 群 众意见 ， 建立公众参 与政策 制定 的机制 ， 改善政府 的管 理 。第 四， 少政 府 信息 公 开 的责任 追究 机 制 。中 国 缺 政府近几年 出 台了很 多政 府信 息公 开 的法 规政 策 ， 但 由于对政府 信息公 开 责任 规定 得不 明确 ， 少对 政 府 缺 及相关人员 的 问责机 制 ， 信息 公 开 的实施 情况 差 强 使 人意 。一个典型 的 案例 是 ，０８年 １ ２０ ２月 ３ 日河 南 省 ０ 南 阳市市 民王 清依据 《 政府 信 息公开 条例 》 向南 阳市 ， 上至市委下至一个 区的蔬菜 办公 室共 １１ 行政部门 ， ８个 提交 了 ７项政府信息公 开 书面 申请 ， 只有 １ 但 ８个部 门 按期给予 了回复 ， 而且 这些 回复绝 大 多数是 “ 效 ” 无 回 复 。因为各部 门对他 申请公 开 的事 项 ， 要么 避而不 谈 ， 要么 “ 无依据公 开 ” 特 别是 他要 求各 部 门公开 的最 主 ， 要一项 内容—— “ 三公 ” 消费 ： 款吃 喝招待 、 公 公车消 费 和公费 出国 ， 各部 门的回答更是 “ 顾左右 而言他 ” 。
［ 中图分类号 ］ Ｃ ３ ９４
［ 文献标 识码 ］ Ａ
［ 文章编 号］０ ７—８ ８ （ ０ １ ０ ０７ ０ １０ ４ ７ ２ １ ）６— ０ ０— ４
改革 开放 以来特别 是 近年来 ， 随着 中 国公 民社 会 间组 织 具 有 四个 基 本 特 征 ： 政 府 性 、 营 利 性 、 对 非 非 相 的逐渐成 长和发 展壮 大 ， 民社会 参 与政 策 制定 的活 独立性和 自愿性 。但 在 中 国， 公 由于公 民社会 发育 的不 动逐渐增 多和普 遍 化 ， 现 出扩 大发 展 的趋势 。与此 成熟和特定 的 国情 条件 ， 阶段 民间组 织在 这 四个特 呈 现 官方 经 常 同时 ， 当前 中 国公 民社会 参 与政 策制 定 总体 上存 在效 征上都还体 现得 不够 充分 和 完全 。在 中国， 并将其划分 为社会 团体 、 民 果不佳 、 效果有 限的问题 。究 其原 因， 既有公 民社 会层 将 民间组 织称为社会组 织 ， 面的原 因 ， 也有政府 层面 的原 因 ， 但政府层 面的原 因是 办非企业单位 和基 金会 三大类 ； 学术 界 往往将 民间组 问题 的 主要 方 面 。 织称为非政府 组织 或非 营利组 织 ， 将 其划 分 为官办 并 公 民社 会 与 民 间组 织 非政府组织 、 民合作 型非 政府 组织 和 纯 民办非 政府 官 学术界一 般认 为 ， 民社 会是 指 公 民在 国家 或政 组 织 三 类 。 公 府 和营利性企业之外 进行 自愿 结社和 自由交往 的社会 二、 中国公 民社会 有效 参 与政 策制 定政 府层 面 的 公共领 域 ， 由各种 非政 府非 营利 的社 会组 织所 构成 的 制 约 因素 民间组 织是公 民社 会 的主体和构 成要素 。当代 西方研 现 阶段 中国公 民社会参 与政策制 定 的效 果总体上 究公 民社会 的权威学 者戈登 怀特指 出 ， 当代使 用这个 是有 限的， 常是 低效 甚至 是无 效 的。其原 因不 外乎 “ 常 术语 的大多数人 所公认 的公 民社 会 的主要思 想 是 ： 它 两个层 面 ， 即公 民社会层 面 的原 因和政府层面 的原 因。 是国家和家庭之 间 的一个 中介 性 的社 团领域 ， 一领 其 中政府层 面的原 因无 疑是 最主要 的 ， 这 因为公 民社会 域 由同国家相分 离 的组织 所 占据 ， 些组 织 在 同 国家 是在政府 的管理下 和设 立 的制度 环境 中成 长发 展 的 ， 这 的关系上享有 自主权 并 由社会 成员 自愿结合 而 形成 ， 公 民社会 的发展状况和 发展水平 直接取决 于政府 的相 以保护 或增进他们 的利益或价值 ” 。 公 民社 会 的发 关管理制度 和政策 ， 以政 府要 对 目前 中 国公 民社会 所 展程度在很 大程度上 可 以由民间组织 的发展水 平来衡 难 以有效参与政策制定 承担最 主要 的责 任。下面就分 量。 别考察政府层面制约公 民社会有效 参与政策 制定 的四 作 为公 民社会 主体 的民 间组织 ， 是指 具 有共 同利 方 面因素 。 益或价值 追求 的公 民 自愿 组成 的非 营 利性社 会 组织 ， １ 政 府 信 息公 开 不 充 分 。 ． “ 没有公开性而来谈 民主是很 可笑 的” 儿 政府 。 包括 公 民的维权 组织 、 各种行业 协会 、 民间慈善 公益组 织、 联谊性组织 、 区组织 、 助组织 、 社 互 兴趣 团体 以及公 信息公开是公 民实 现知情 权 的手段 ， 且决 定性 地影 并 民的某 种 自发 的非正式组 合等等 。学 者们一般公 认 民 响到公 民的参 与意 识 、 益认 知 、 与 能力 ， 利 参 因而是公
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［ 收稿 日期 ］０ １ ０ ３ ２ １ — ３— ０ ［ 基金项 目］ 国家社会科 学基金 项 目“ 中国公 民社会对政策制定的影响研 究” ０ Ｂ Ｚ １ ） （５ Ｚ ０ ８ 。
［ 作者简介 ］ 李古乐（９３ ， 河南洛阳人 ， 州大学公共 管理 学院副教授 ， １７ 一） 男， 郑 博士 ， 从事公共政策研 究。