中国农村土地制度及改革研究_基于_省略_劳动力流动及人口城市化视角的分析_柳建平

2011年9月中州学刊Sep．，2011第5期（总第185期）Academic Journal of Zhongzhou No．5【农业与农村经济】中国农村土地制度及改革研究*———基于农村劳动力流动及人口城市化视角的分析柳建平摘要：土地制度对农村劳动力流动在不同阶段作用的变化表明，土地制度变革虽然对促进农村劳动力流动发挥了重要作用，但至目前，由于对土地潜在价值预期的不断升高及土地资产功能的强化，使得流动者对土地的依恋情节高涨，又成为阻碍农村人口城市化进程的一个重要因素。

且这一因素与阻碍农村人口城市化的两个基本原因，即城市户籍制度排斥和流动人口社会保障缺失紧密相关。

在当前户籍制度韧性极强的情况下，可通过赋予农民“永久”土地使用权，促进土地权利市场交易的制度变革，解除土地制度对城市社会的屏蔽，实现土地财富向资本财富的转换，同时也可为农村人口、包括农村流动人口的社会保障建设发挥重要作用。

关键词：土地制度；劳动力流动；人口城市化中图分类号：F321．1文献标识码：A文章编号：1003—0751（2011）05—0072—06改革开放30年来，农村劳动力流动一直是我国社会经济发展中最具影响力的普遍现象，并成为推动当代中国经济社会转型的重要力量和动力。

从劳动力流动的初始动力、基本条件等方面考究，其中农村土地制度变革是一个重要因素，并且在农村劳动力流动的不同阶段其发挥的作用和功能有所差异。

同时，从当前农村劳动力流动所反映的新情况、新特征、新趋势及农村流动人口城市化、市民化角度反观现行农村土地制度与之的适应性问题，对推进农村土地制度的进一步变革有着重要意义。

一、土地制度与农村劳动力流动纵观改革开放以来农村劳动力流动过程中所表现出的特征差异，将其可分为1978———1983年的初始阶段，1984———1999年的曲折阶段和2000年以后至今的有序流动阶段。

以下就土地制度在劳动力流动不同阶段的影响和作用以简要回顾和总结。

1．1978—1983年：农村劳动力流动初始阶段这一阶段由于受传统计划经济思维及体制惯性影响，加之国内食品供给并不十分充足及大量知青返城等现实条件约束，各级政府对农村劳动力流动采取了严格控制政策。

在这一背景下，这一时期农村劳动力流入到城镇的规模变化并不大，大量从土地上释放出来的剩余劳动力主要向农村非农产业转移，乡镇企业成为吸纳农村剩余劳动力的主体。

至1978年时，农村劳动力转移累计总量为3298万人，转移到城镇的累计仅为148万人，仅占累计总量的4．49%；到1983年时，转移累计总量为4912万人，转移到城镇的累计为572万人，转移到城镇的人口仅占转移人口总量的11．65%。

这一阶段劳动力流动的典型特征是“离土不离乡”。

这一时期也是土地制度发生重大变革的时期，收稿日期：2011—07—04*基金项目：国家自然科学基金项目《劳动力流动与农村经济结构转型的互动机理及调控政策研究》（71063017）、教育部人文社科规划项目《新生代农民工择业行为及影响因素分析》（10YJA790123）、西北师范大学第三期知识与科技创新项目、西北师范大学青年教师科研能力提升计划项目资助。

作者简介：柳建平，男，西北师范大学经济管理学院副教授（兰州730070）。

27其特点是确立了土地集体所有、农户家庭经营的基本形态，实现了“包干到户”。

这种制度安排赋予了农民土地的生产经营权和剩余索取权，因而较有效地解决了“人民公社”制下的“搭便车”行为和监督问题，降低了制度运行成本，使得农民长期受制度禁锢的生产积极性得以释放，其社会经济效应也得到了社会各界的普遍认同。

这一变革对农村剩余劳动力向非农产业转移发挥了最初的也是最基本的推动力。

这种推动作用主要表现在三个方面：一是人身自由的解放，使得农民有了自主安排劳动时间的自由，二是在家庭经营及土地资源相对十分有限的背景下，大量劳动力从土地上解放出来，三是农业产出的大幅增加为劳动力流动准备了物质基础和条件。

尽管这一时期农村劳动力向城镇流动受到国家政策限制，但“短缺经济”给农村个体服务业及乡镇企业发展提供的机会和空间，使得农村剩余劳动力主要以农村非农就业为主，且总体上转移劳动力数量仍然以平均每年超过8%的速度增长。

由此可见，在改革开放初期，土地制度的变革成为劳动力转移的主要推动力。

2．1984—1999年：农村劳动力流动曲折阶段从1984年开始，由于国家准许农民自筹资金、自理口粮，进入城镇务工经商，同时20世纪80年代中期的城市改革及不断扩大的城乡差距、区域差距为农村劳动力跨区域流动提供了条件和动力。

这一时期“进厂又进城、离土又离乡”的农民工大量出现，每年以上百万人口的规模向城市流动，转移到城镇的劳动力比重从1984年的10．56%增长到1989年的14．65%。

1992年之后，随着国家改革开放及经济发展速度进一步加快，国家对农村剩余劳动力进城的政策逐步放宽，并提出实行宏观调控下的有序流动，特别是1997年的小城镇户籍管理制度改革，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。

期间，又由于国有企业改革改制，城市下岗失业问题突出，一些城市制定了限制农民进城的政策，使得农村劳动力流动受到一定程度的阻碍。

但总体来看，这一时期由于城市经济快速发展、城市建设规模迅速扩大，城市对劳动力需求增加迅猛。

这些因素共同驱使农村劳动力流动进入到一个空前高涨的阶段。

到1999年，农村非农产业就业人员达1．6亿人，已占农村就业人口总数的33%，相比1989年非农产业就业人口数增长了近1倍。

总之，这一时期劳动力流动的主要特征表现为“离土又离乡”，而所谓的曲折性是指国家及地方政府政策对农村劳动力流动过度控制所造成的影响。

这一时期，土地制度变革主要是“承包制”的建立和完善，其特点是明确了土地承包期限、强化和稳定了农户对承包土地经营权利的完整性。

土地制度一如前一阶段，对农村劳动力流动提供着基础条件。

但随着国家经济社会结构剧烈转型，特别是90年代中后期严重的“三农”问题，使得土地制度对劳动力流动的影响和作用具有了更深层次的意义。

首先，随着国家工业化快速发展，农业比较效益持续走低，在以均分为特征的土地制度下，细碎分散的土地经营模式难以从根本上提升土地的产出效率，土地农业经营的收入功能持续弱化，由此土地制度内生了对农村劳动力流动的“推力”。

其次，土地家庭承包经营制对吸附农村新增劳动力发挥了重要作用，从而一定程度上缓释了农村劳动力流动规模的过度膨胀。

进入21世纪，一些学者对农村剩余劳动力绝对数及比例的估计不仅几乎未变，甚至还有所提高。

而依据中国人口在1962年到1974年之间是生育率高峰期推断，整个20世纪80年代和90年代是农村劳动力增加量持续增加且基数较大时期，因而稳定的土地家庭承包经营制为这一时期数量庞大的农村剩余但又未外出的劳动力就业提供了“蓄水池”作用。

再次，土地家庭承包经营制为流动劳动力提供最后的保障发挥了重要作用。

这一时期土地政策强调土地承包关系的稳定性，在这种制度安排下，外出打工者的土地仍然可以保留，并成为化解外出风险、抵御失业风险的有效保障。

3．2000年———至今：农村劳动力有序流动阶段进入新世纪以来，国家关于农村劳动力流动就业的政策发生了积极变化，特别是自2006年以来，相继出台了多项旨在解决农民工问题的法律政策，农民工政策有了重要突破。

主要表现在：一是取消农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，统筹城乡就业，积极推进城乡劳动力市场一体化建设。

二是积极推进就业、社会保障、户籍、教育、住房、小城镇建设等诸多方面的配套改革，推动农村劳动力有序转移。

三是建立健全农民工社会保障制度，加快制定农民工养老保险办法，扩大工伤、医疗保险覆盖范37中国农村土地制度及改革研究———基于农村劳动力流动及人口城市化视角的分析围，保护农民工正当权益。

四是农村劳动力转移的就业服务和培训工作不断推进，农民工公共卫生服务不断完善，农民工子女义务教育“两个为主”政策确立。

在这一系列政策背景下，农村劳动力流动和转移进入了一个全新的发展时期。

2000年，我国农村劳动力资源总数为5．14亿，当年从事农业的人员数为3．28亿人，从事非农产业的人数为1．52亿，其中外出务工的农民工人数为7849万人，占农村劳动力资源总数的比例分别为63．8%、29．5%和15．3%。

到2005年时，农村劳动力资源总数达到最大，为5．46亿，当年从事农业的人员数降至2．99亿，从事非农产业的人数上升为2．04亿，其中外出务工的农民工人数上升为1．26亿，占农村劳动力资源总数的比例分别为54．9%、37．4%和23%。

至2008年，农村劳动力资源总数下降至5．05亿，从事非农产业的人数为2．73亿，其中外出务工的农民工人数上升为1．4亿人，占农村劳动力资源总数的比例分别为54%、39．5%和27．8%。

其中有两个特点值得注意，其一是农村劳动力供给总量从2005年之后呈下降趋势，其二是农民工已占农村劳动力总量的近三分之一。

这一时期，随着国家经济社会结构的进一步转型，农村劳动力流动的规模持续扩大及第二代流动者成为主体，农户和土地的关系正在发生一些新的改变，土地及其制度安排在劳动力流动中的地位和作用也在发生着深刻的变化。

第一，随着土地经营收入重要程度的下降，流动者的收入成为农户家庭收入的最主要来源，土地对流动者的生存生活保障进一步降低。

农户土地经营收入（农业收入）在延续前期低迷状态后，于2004年走出低谷，但其增长潜力依然有限，在农户总收入中的比重进一步下降，而外出务工的工资性收入进一步上升。

从农民人均纯收入来看，农业收入由2004年的1056元到2008年的1426元，平均每年的增加额不足100元，而占总收入的比重由2000年的37．01%下降到2008年的29．97%。

工资收入由2000年的702元，增长到2008年的1854元，所占比重由2000年的31．17%到2008年时为38．94%，已成为农民收入的最重要的来源，且二者之间差距呈继续扩大之势。

这说明土地对农户及流动者来说，土地对其发展的重要程度已显著下降。

第二，土地作为农村剩余劳动力蓄水池的作用依然存在，但其就业保障功能更多地转向心理保障。

由于城乡分割的劳动力市场依然在很大程度上影响着外出流动者的就业，更加之农村社会保障体系还没有建立起来，农民工还无法和城市居民享受同等的社会保障及城市公共服务。

城市就业中的不确定性和风险使大量农民工将农村作为其城市就业失败后的退路。

同时，由于第二代流动者已成为农民工的主体，他们普遍存在着对农村现状的不满，与农业和家乡的关联明显减弱，传统农本观念有了很大的改观，有意于农业生产和居住在农村的占少数，且在生活习惯、行为方式等方面更接近于城市市民，具有更加明显的留城意愿，回农村务农只是最后的退路。