中国农村土地制度现状及今后改革方向探讨

农村土地制度改革思考与研究

内容提要:土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。本文通过对建国以来土地制度变革历程和土地制度改革经验的回顾总结，，指出目前农村土地不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是经济社会环境变化引起的。要进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，从根本上解决当前存在的问题。

关键词：农村 土地制度 研究

土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。随着农产品供求关系的变化，改造传统农业，发展现代农业，已成为农业发展的必然趋势。总结农村土地制度改革的经验，逐步建立适应社会主义市场经济体制的农村土地流转制度，对于建设社会主义新农村、统筹城乡发展和实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重大战略意义。

一、农村土地制度改革的历史进程

新中国成立后，我国废除了地主阶级剥削的土地制度，经历了四次大的变革，逐步探索建立起农民集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

第一次变革：从封建地主所有和租佃经营向所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制变革，实现了耕者有其田。1949年9月第一次全国政治协商会议通过的《共同纲领》，要求有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，实现耕者有其田。1950年通过的《中国土地改革法》，为这次土地制度变革提供了法律依据。到1952年底，全国普遍建立了农民所有和农村家庭经营的土地制度。土地革命使农民成为农业生产的主体，实现了农业劳动力与生产资料的有机统一。从历史的角度看，这一制度安排适应了当时农村生恢复产力的客观要求。

第二次变革：从所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制向土地集体所有、集中统一经营的土地制度变革，确立了农村土地公有制。为了促进农业生产专业化分工协作，实现土地资源优化配置， 1953年开始了农业合作化运动，在不改变土地个体所有权与经营权的基础上，将土地等生产资料作股入社 (初级农业合作社)，由合作社统一经营，农民按劳取酬，年终进行土地分红。1955年又掀起初级农业合作社向高级农业合作社转化高潮，即农民将土地所有权和经营权无偿入社，农民成为合作社的劳动者，形成所有权与经营权相统一的合作社集体所有、集体经营土地制。1958年夏秋之际开始的人民公社化浪潮，推动形成了“三级所有、队为基础”的土地所有制，实行队内统一经营、独立核算、按工分酬的经营管理体制。这种一大二公的农村土地制度，在建立之初对促进农业生产发展发挥了一定积极作用，但在技术落后条件下搞集约化生产、分配的平均主义和农产品计划流通制度，严重挫伤了农民生产积极性，逐渐形成农产品全面短缺的局面。

农村土地管理制度

农村土地管理制度是我国农村经济发展的基础性制度安排，对于保障农民权益、促进农村社会稳定和经济发展具有重要作用。随着我国社会经济的快速发展和农村改革的不断深入，农村土地管理制度也面临着一系列挑战和问题。本文将从农村土地管理制度的现状、存在的问题以及改革的方向三个方面进行探讨。

一、农村土地管理制度的现状

1. 土地所有权制度

我国农村土地所有权分为国家所有和集体所有两种形式。其中，国家所有的土地主要包括国有土地和国有农场、林场、牧场等土地；集体所有的土地主要包括耕地、林地、草地、宅基地、自留地等。农村土地所有权制度的建立，为农村土地资源的合理利用和保护提供了法律依据。

2. 土地承包经营制度 我国农村土地承包经营制度是指农民对集体所有的土地进行承包经营，享有土地使用权和收益权。这一制度在我国农村经济改革中发挥了重要作用，极大地激发了农民的生产积极性，促进了农业生产和农村经济的快速发展。

3. 土地征收制度

我国农村土地征收制度是指国家为了公共利益需要，依法对农民集体所有的土地进行征收和征用。征收制度对于保障国家基础设施建设、公共事业和国防事业等具有重要意义。然而，在实际操作中，征收制度也存在着补偿标准不透明、程序不规范等问题。

4. 土地流转制度

我国农村土地流转制度是指农民在自愿、平等、公平、公正的原则下，将土地使用权转让给其他农民或企业。这一制度有助于提高土地利用效率，促进农村经济结构的优化升级。然而，目前我国农村土地流转制度还存在流转市场不完善、流转信息不对称等问题。 二、农村土地管理制度存在的问题

1. 土地所有权制度不完善

我国农村土地所有权制度在实际操作中存在着一些问题，如土地所有权归属不明确、土地权属纠纷较多等。这些问题不仅影响了农村土地资源的合理利用，还可能导致农民权益受损。

2. 土地承包经营制度不健全

虽然我国农村土地承包经营制度在实践中取得了一定成效，但仍然存在一些问题。如承包期限不稳定、承包合同不规范、承包经营权流转不畅等。这些问题影响了农民对土地的长期投入和经营，制约了农业生产的可持续发展。

166现代经济信息中国农村土地制度存在的问题、面临的困境及改革思路尚利娜 贵州大学经济学院摘要：农村土地制度是中国农业中最重要的制度，同时也是经济制度中最重要的制度安排，对农民的收入和预期产生着重要的影响。因此，认真分析当前中国农村土地制度存在的问题、面临的困境，进而为土地制度改革提出新的思路，这对不断推进农村现代化是至关重要的。关键词：土地制度；家庭联产责任制；土地制度改革中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）09-00166-02一、当前农村土地制度存在的问题1.产权不清晰——农民权益难保障，不利于土地的保护家庭联产承包责任制采取所有权与使用权双向分离的方式，很大程度上调动了农民的积极性，但是，家庭联产承包责任制也导致了农村土地制度的产权不清、集体所有权的实际空缺，为国家的干涉与官僚的腐败留下了漏洞。村队在治理结构上存在扭曲，导致农民个人的土地所有权利益难以得到保障。同时，在相当一部分农村，土地的承包调整频繁、使用权的不稳定导致农民无法形成长期的理性预期，对耕地的使用存在掠夺式经营的问题，不利于土地的保护。2.土地经营规模偏小——农业的规模化与集约化受制约土地的经营规模偏小且细碎化，不利于大规模的农业机械的使用，农民自身即使有投资的意愿，也缺乏投资对象和支撑力量，无法形成规模效应。农业生产仍然停留在低效，粗放状态，同时，农村劳动力转移，耕地抛荒现象严重，影响了耕地的使用效率。3.农村土地流转机制缺乏，农村土地流转缓慢实行家庭承包制后，为鼓励农民增加对土地的投入，提高农业产出，中央曾提出土地政策三十年不变。然而，这种稳定的政策往往在一定程度上限制土地的合理流动。土地流转缓慢，土地集中停滞不前，这严重违背了现代化经济发展的要求。在市场经济条件下，生产要素要得到优化配置。农村土地具有有限性和不可再生性，实现土地资源的有效配置，需要有一个合理的土地流转机制，但是目前缺乏有效的土地流转机制。二、中国农村土地改革面临的双重困境1.农村土地制度改革面临的理论困境从产权经济学的视角看，中国农村土地属于集体经济组织所有，具有公共产权性质，与私人产权相对立。私人产权边界清晰、归属明确、排他性强，因而该产权形态往往具有较高的效率；相反，公共产权则更有助于实现社会公平。也即让农民享有完整的土地所有权，将更有利于促进土地的优化配置和合理利用。但是，产权理论同时表明，土地资源作为一种特殊的自然资源，其利用过程与农村社区有着错综复杂的联系，完全的私人产权安排可能因“市场失灵”而引发农村内部有限资源占有和分配不均的矛盾。因此，中国农村土地制度改革不能超越土地公有制的底线，要提高土地产权的经济效率，只能在土地产权的分割上寻求突破。而在实践中，土地问题混乱复杂，这与理论模糊直接相关，这是土地制度改革当前、今后都会面临的理论困境。2.农村土地制度改革面临的法律困境总体上看，中国相关法律的改进已经整体滞后于农村土地制度改革的实践，法律约束是当前农村土地制度改革面临的最大约束。现行《农村土地承包法》中与促进土地流转相关的法规限制性太强，缺少自愿性的协调机制和利益激励机制，限制了集体经济组织和农民对其土地产权的灵活有效运用，压缩了在农业生产经营活动中改善土地资源配置、提高个人和社会福利的空间；任何单位和个人不得直接与集体经济组织协商，通过直接的土地产权交易在集体土地上从事非农业建设和经营活动，这就使农民和集体经济组织无法通过农业产业和相关非农产业的协调发展的方式进一步提高土地要素的配置效率；现行土地法规赋予政府对农用地转化为非农用地这一环节的绝对控制权，过分忽视农民作为土地产权主体所应有的权利，导致农民在土地利益分割中处于极其不利的地位，从而使农民和集体经济组织失去进一步改进土地利用效率的机会。三、中国农村土地改革的思路(一)农村土地制度改革的基本原则1.保护农民利益的原则。这是农村土地制度变革的根本原则。农村土地产权主题不清晰是现行农村土地制度改革存在的最大问题，农民不完整的产权，无法保证其正当的利益。如何从制度上明确农民的产权权益是农村土地改革首要解决的问题，进而农民合法权益，提高其生产积极性。2.坚持公平与效率的统一。公平和效率的邮寄统一是当前农村土地制度改革必须坚持的原则。一方面，没有效率的公平不是真正的公平，为了追求效率，要大力发展农业生产，提高土地的投入产出比，这同时也为实现公平提供了物质保证；另一方面，通过政府的宏观调控，以达到预期的社会公平目标和效果。因此，在农村土地制度运行过程中，要调动土地管理者的积极性和创造性，就必须通过土地流转和适度的规模经营来改革土地产权关系。然而，公平与效率的有机统一，并不一定意味着没有主次之分。效率相比较公平而言，永远是第一性的，只有在生产力不断提高的前提下，才能兼顾到公平。3.坚持稳定与创新的兼容。任何一种制度，都会经历一个由确立、完善、创新到新模式建立的过程。同样，农村土地制度的选择与确立，必须在稳定基础上求创新，在不断的创新中求稳定。首先，要保证农村土地制度的内部稳定，应该在该制度一经确立时通过是国家法律和其他有效手段使之合法化、规范化。其次，制度创新必须具有前瞻性和全局性。做好两个兼顾，既要立足现实，又着眼于为进一步改革创造条件。4.坚持土地经营规模的适度性。为了追求效率，以获得最佳的投入产出比，一个重要的方法就是必须选择适当的规模来确定各种生产要素有效配置的适合度，这就是目前世界上大多数国家所探求的适度规模经营问题。为实现各种生产要素的最大经济潜力就要坚持各种生产要素配置规模的适度化，土地经营业亦是如此，规模过小固然不利于土地制度应有的积极效应的释放，但并非意味着经营规模越大越好，而只能是适度规模经营。5.坚持因地制宜原则。农村土地制度改革应遵循因地制宜的原（下转第187页）187经贸论坛易价值的提高。在铁矿贸易活动中，首先国际贸易公司应发挥前面提及从事铁矿贸易的传统优势，主要通过：与铁矿供应商、其他钢铁公司铁矿采购部门、铁矿贸易商、用户建立长期战略合作伙伴关系，丰富铁矿实物资源；其次在信息流方面，应加强信息资源建设平台，此平台的建设主要辅助实物流，主要处理以下信息：①在铁矿实物进行交易前，钢企国贸公司应提供给用户：在铁矿贸易市场上可以交易货物的数量、品种、价格、以及实物状态，供应渠道、未来对市场走势的分析，提供贸易实物的竞争优势和融资解决方案等；同时，应向用户收集：采购资金需求，贸易方式、铁矿使用结构、各种铁矿的使用配比、库存数量、维持生产的周期、采购原燃料的资金状况等。通过微信群、局域网络建立资源信息平台，会吸引用户的加入，加快实物贸易成交比率。②在实物流转的过程中，对用户提供：实物交易对应的船舶动态信息、实物交易对应单据流转信息、与实物交易有关的目的地类似货物交易信息、以及货物到达目的地后用户对实物需求急缓度、满足需求的物流解决方案以及帮助用户满足要求的应对措施、目的(港口)地船舶排队状态，用户物流解决方案和费用要求等。③在实物到达用户后，对用户应提供：使用实物的各种方案下的成本结果预测、使用实物生产操作的经验、各种可能遇到问题的解决方案、实物质量跟踪及用户使用后的反映跟踪等。钢企国际贸易公司铁矿贸易对以上的实物流和信息流进行时间价值的衡量、评价和改进，最终形成如下的价值流流程： 四、结论通过对以上信息流、实物流的流程再造加上对操作过程的时间管理，在铁矿贸易过程中，使具体业务人员将用户始终放在流程的最重要的位置上，这样用户与钢企国贸公司之间容易形成更多的价值增长点，最终达到用户与钢企国贸公司共同依存与持续发展。参考文献：[1]迈克尔·波特.竞争优势[M].出版地:北京华夏出版社,2004.6(2011.5重印) 33-40.作者简介：王　霞(1969-)，女，现为山钢国贸贸易部副经理，从事铁矿石贸易和管理工作。（上接第166页）则，这是由中国的区域发展不平衡现状决定的。目前中国农业用地总量资源丰富，但耕地资源分布不均，中部地区耕地数量远远大于东部和西部耕地数量。各地区农业经济发展水平也各有差异，东部经济发达，虽农地资源稀缺，但农业资本积累较为充足，农业剩余劳动力转移较为充分，因此，农村土地制度改革具有优势。中部经济发展平稳，虽然农地资源最为丰裕，但缺乏农业资本积累的优势，单位农村土地劳动生产率低下，因此，中部地区缺乏农地制度改革所需的经济和社会条件，农地制度改革的动力不足。西部地区农地资源相对于中部要少，但西部地区较为有利条件是农业劳动力较少，人均耕地资源较多，有发展规模经营的土地资源优势，但不利条件是西部地区经济发展滞后，农业资本积累欠缺，农业生产力发展水平低，土地流转缓慢，因此，西部地区的农村土地制度改革欠缺诱发动力。综上分析，农村土地制度改革不能采取一刀切的方法，实施具有普遍性的改革模式，在一个地区适用的农地制度模式并不能完全适应另一个地区的实际情况，因此农地制度变革要结合各地的实际，要因地制宜进行改革。(二)农村土地制度改革的基本方向1.调整政策。国家应该针对目前土地征用中国家和农民的紧张关系做出政策上的调整，主要包括：(1)土地补偿方面.提高征地补偿标准，明确最低补偿限度；(2)征地界限方面.明确国家征用、征收土地界限，防止非法占用耕地，重复建设等；(3)制度方面.国家可以鼓励地方政府在工业化、城市化过程中根据实际情况尝试和创新征地制度，但要保证相关收益兼顾到国家、集体、农民三者。具体而言，要考虑并处理好以下几个方面，一是建立自主的家庭经营制度；二是建立和推进明确的土地产权制度的产生；三是建立合理规范的土地使用权流转市场；四是优化土地经营外部环境。通过这样的制度体系，从而达到降低综合成本，提高社会和经济效益的目的。2.循序渐进。分区域、分层次是我国目前土地制度改革应当坚持的原则。从地理环境看，我国疆土辽阔，不同地区的农村情况有所不同。从经济发展看，近年来我国农民的阶层分化已经出现，对于发达地区城市周边的农民而言，他们越来越不依赖于土地，而更看重在城镇化进程中如何凭借土地分配获得巨额收益；而对于广大中西部农业地区的农民而言，农业基础设施建设能否到位则是他们更关心的问题。因此，坚持渐进式改革，要具体问题具体分析，分层次、分地域的进行。3.性质不变。我国的社会主义国家性质和在我国农村土地所具有的特殊功能决定了集体所有制是我国农村土地制度在今后相当长的一段时期内将继续保持的基本制度。具体来讲，一方面我国当前所实行的家庭联产承包责任制还有一定得有效性，不会发生大的变动，至少在短期内如此。另一方面，，意识形态需要实行集体所有制，我国是一个社会主义国家。再者，我国的历史传统和我国目前农村的养老现状决定了土地在我国农村更多的被视为一种社会保障。给予上述问题，我国的集体所有制一段时间内不会出现大的变化。参考文献：[1]党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题[M].北京:社科文献出版社, 2005.[2]罗夫永.我国农村土地制度变迁的制度经济学分析[J].新疆师范大学学报,2007.[3]周淑清.对我国农地产权制度改革的思考[J].农业经济,2009.[4]黄花.我国现行农村土地管理制度的主要问题及改革思[J].科学社会主义,2010.[5]乔军.1978年以来中国农地产权制度变迁及启示[J].攀登,2011.[6]樊兴丽.城乡二元体制对农地制度创新的路径约束分析[J].理论观察,2012.

农村土地制度改革的主要内容是推进土地承包经营权的流转和统一市场交易，推动土地流转、确权登记和土地证书化，优化土地整治、土地利用和土地保护，推进集体土地征收和整治，以及探索实现农村土地集体所有权和股份制改革等。

具体来说，农村土地承包经营权流转是推动改革的重要内容。这一改革可以促进土地优化配置、提高农业生产效率、扩大农民就业机会，促进农村集约化经营和农村经济发展。同时，确权登记和土地证书化是防止土地流转中的诸多风险和问题的关键步骤。

在未来，农村土地制度改革的重点方向应包括以下几个方面：

1. 深化土地承包经营权流转制度改革，推进土地流转市场建设，制定更为完善的政策和制度规范，建立更加完善的土地交易和监管机制。

2. 推进土地确权登记和证书化的工作，加强农村土地调查和研究，建立健全土地地籍档案和信息系统，完善土地执法监管机制，防止土地交易的各种风险和问题。

3. 优化土地整治、土地利用和土地保护，完善土地政策体系，促进土地集约化经营，推进农村土地现代化管理模式，推动农村土地资源节约高效利用，扩大农村经济规模和效益。

4. 推进农村土地所有权和股份制改革，通过建立公平有效的土地股份制转让机制，促进土地所有权的集中和规范，推动农业现代化和生态文明建设。

综上所述，农村土地制度改革的未来重点方向将在深化土地制度改革，建立完善的土地交易体系，完善土地政策体系，推动农村地区现代化管理和生态文明建设。这些措施有望促进农村经济发展、农民收入增加和农村社会和谐稳定。