s日本国家安全战略与防卫政策的调整_关于_有事法制_的思考

1007—1369(2003)06—0071—05日本国家安全战略与防卫政策的调整———关于“有事法制”的思考林晓光 [内容提要]　日本政府30多年来一直想建立被称之为“有事法制”的武装介入国际冲突的法律机制,并终于在2003年5月如愿以偿。

日本舆论称之为“36小时走完了26年的路”。

日本政府为什么在这个时候如此迅速地通过了“有事法制三法案”?什么是“有事法制三法案”?其内容如何?对日本政治外交有什么影响?本文拟对上述问题作简要述评。

[关键词]　日本政府　安全战略　防卫政策　有事法制 2003年5～6月,正当世界各国关注中东问题和朝鲜半岛核问题之际,日本政府却不动声色地加快了国家安全战略的调整。

5月14日,日本国会众议院有事法制特别委员会通过了《应对武力攻击事态法案》、《自卫队法修改案》和《安全保障会议设置法修改案》。

5月15日和5月19日,众参两院先后通过这三项法案。

至此,“有事法制三法案”完成全部立法程序,正式成为日本国家安全战略和防卫政策的规定性法律。

“有事法制”的确立标志着日本政府自20世纪70年代以来对国家安全战略进行的重大调整趋于完成。

一、蓄谋已久　一蹴而就“有事法制”是日本冷战后安全战略调整的象征,是日本政府有关军事立法的重要组成部分和进一步完善。

日本政府在20世纪70年代开始研究有事立法,力图通过“有事法制”授权首相跳过内阁安全会议直接下令出动自卫队,建立日本应对紧急事态、处理国家安全危机的应急机制,以增强日本干预国际冲突、承担更多国际安全义务的能力,在国际政治和安全领域发挥更大的作用,最终成为世界政治大国。

这已成为多年来历届日本政府的主要执政目标之一。

1977年,日本防卫厅就向内阁秘密提出“加强有事法制的建议”,以便为突破法律限制、发展军事力量制造法律依据。

但慑于国内外和平力量的反对,只能在极其秘密的状态下进行“黑箱操作”,始终 收稿日期:2003107115 作者简介:林晓光,中央党校法学博士,100091。

处于“准备”阶段。

冷战结束后,日本政府加快了调整国家安全战略的步伐。

1990年,日本内阁第一次发表了关于“有事法制”的中间报告。

1991年,日本国会通过了《联合国维持和平合作法》(PK O法),为向海外派兵提供了法律依据。

1994年,政府有关部门起草了关于“有事法制”的法案。

1999年5月通过的《周边事态法》,是日本政府就“有事法制”相关立法迈出的重要一步。

1996年,日美共同发表“联合宣言”,完成了对日美安全同盟的“再定义”。

1997年,日美发表“新联合防卫指针”,完善了共同防卫双边机制。

同年《防卫白皮书》提出:由于冷战后国际安全形势的变化和亚太地区“仍然存在大规模军事力量”,日本必须建立具备“防卫所必需的”,“足以应付一切事态的各种功能”的防卫体制和防卫态势,正式提出建立“有事法制”。

执政三党达成一致意见,推动政府尽快提出“有事法制”,历届首相也表示要积极推进“有事法制”。

2001年,借国际社会反恐怖主义之机,国会通过“反恐怖三法案”,内阁向发生国际武装冲突的地区派出支援美军作战的自卫队和配备“宙斯盾”系统的“金刚级”驱逐舰。

2003年5月,又在短短几天之内通过了“有事法制三法案”。

舆论称之为“36小时走完了26年的路”。

①日本国家安全战略转换的过程表明,日本政府正在突破战后以来“专守防卫”的基本原则,实施可以行使“集体自卫权”和主动出击、先发制人的“攻势防卫”战略。

—17—①[日]朝日新闻,2003105115小泉内阁之所以能在本届国会顺利通过“有事法制三法案”,有着国内、国外的有利环境。

从国内看,小泉内阁上台后,经济衰退依然如故,各项改革毫无进展,国内支持率下降,因而试图在外交和安全上突破现有法律限制,把实现“有事法制三法案”作为施政目标之一,2002年春季向国会提出“有事法制草案”。

由于漏洞百出,遭到在野党和公众舆论的反对,虽经当年秋季临时国会审议,但未获通过。

为在本届国会顺利通过“有事法制三法案”,小泉首先谋求最大的在野党———民主党的支持。

自民党、公明党、保守党的干事长与民主党干事长多次会谈,自民党的政策负责人与民主党的影子内阁安保大臣也反复磋商,民主党对执政三党提出的“有事法制法案”提出了修改意见,要求制定紧急事态对策基本法、设立危机管理厅、保障基本人权、制定国民保护法并在该法律成立之前冻结“有事法制”的实施等。

经过协商,双方互相让步,围绕“有事法制草案”修正事宜达成一致。

内阁根据达成的协议修改草案,对“有事法制”含义的界定等问题进行了简化处理。

①日本舆论认为,“有事法制”是国家的根本法制,应该尽量争取更多的国会议员支持。

②自民党为此拉拢政策较为接近的民主党,而民主党为显示自己拥有执政能力,也在讨价还价的同时向执政党靠拢。

两党达成一致既带有执政党、在野党之间权力斗争的因素,也是政治上相互妥协的结果。

根据两党协议,修改后的“有事法制三法案”在2003年5月14日的众院特别委员会表决通过,5月15日经众院大会表决后送参院审议,在本届国会获得通过已是预料之中的事。

从国际看,日本政府扩大防卫机能和防卫范围的政策意图得到了美国的支持。

美国副国务卿阿米蒂奇等人于2000年10月11日发表的国防大学战略研究所研究报告明确要求日本修改宪法,完成“有事立法”,解除行使“集体自卫权”的法律限制,使日美同盟向美英同盟发展。

日本外交省官员认为,阿米蒂奇报告已经成为指导美国对日政策的基础。

2001年5月15日,美国兰德公司发表题为《美国与亚洲:走向新的美国战略和军事部署》的报告,建议为加强美日安全合作,应明确支持日本修改现行宪法。

美军太平洋地区司令长官也希望日本在地区安全事务上承担更多责任。

2001年10月日本国会通过“反恐怖三法案”后,美国国务院发言人包润石发表政府声明表示热烈欢迎,认为这项立法为日本军队参加反恐怖主义行动铺平了道路,不仅对反恐行动具有重要意义,而且进一步加强了美日同盟。

2002年2月布什总统访日期间,也对日本的反恐政策给予高度评价,认为日本的外交努力,显示了日美同盟的强大和日本不可替代的作用。

③美国的亚太地区战略需要借助日本等军事盟国的力量,分担地区安全责任,形成以美国为核心,以美国与亚太地区盟国的双边安全机制为骨架的地区安全网络。

④美国的鼓励促使日本政府下定决心建立“有事法制”。

2003年1月4日,小泉首相公开、正式提出要健全“有事法制”。

日本政府认为,对自身安全环境的最大威胁随着冷战结束和苏联解体已经发生了根本性变化,冷战时期安全战略戒备和防卫政策的重点对象———苏、俄对日本已不构成直接而现实的安全威胁,今后日本面临的安全威胁主要是周边地区安全形势的不稳定,特别是朝鲜试射导弹、不明国籍的可疑船只入侵日本领海和朝鲜核危机爆发后,周边地区“有事”的可能性、紧迫性不断提高,因此需要调整国家安全战略与防卫政策,加强应付突发性事态的组织机制和法律体系,以维护日本的国家安全。

二、政策调整　引人注目《应对武力攻击事态法案》规定,当日本受到武力攻击时,由内阁会议决定应对方针;首相拥有不经过内阁对地方自治体的指示权和代执行权;自卫队为排除武力攻击,可以采取军事行动;为使自卫队行动和美军根据《日美安保条约》开展的行动能够顺利进行,国家、地方公共团体及国家指定的公共机构有义务提供物资、设施及劳务服务;为使自卫队行动能够有效实施,还规定国家可以对电台等通信设施以及船舶、飞机等航行工具的使用进行限制。

《自卫队法修改案》增加的主要内容有,只要预测可能受到敌方武力攻击,即使武力攻击未发生,自卫队也可以构筑防御设施;“在预测到将可能进行防卫出动时”,自卫队有权强行征用私有土地和改变私人房屋形状,进行阵地建设,以及征用其他民间资源;允许自卫队员以“正当防卫”、“紧急避难”为由使用武器。

《安全—27—①②③④[日]每日新闻(晚刊),2000112114人民网,2001110131、2002102119[日]共同社东京电,2003105113[日]读卖新闻,2003105114保障会议设置法修改案》规定,设置向国家安全保障会议提供政策建议的“应对紧急事态专门委员会”,进一步完善国家安全政策决定体制,在政策和组织两个层面上强化对紧急事态作出反应的机制。

①综合“有事法制三法案”的主要内容,可以看出日本政府对于国家安全战略和防卫政策进行的调整主要有以下几个方面:11法律上明文规定“有事”的定义。

按照日本政府的解释,所谓“有事”是指“日本遭到来自外部的武力攻击之事态”和“事态紧迫、可以预测将受到武力攻击的事态”。

所谓“武力攻击事态”是指:日本本土以及公海上的日本舰船和飞机,日本派到他国的自卫队及政府派驻的海外机构受到外国武力“有组织、有计划的攻击”等,“并非单指为防卫而出动自卫队,还包括对付大规模的恐怖活动和日本周边出现的情况”,即使没有直接受到武力攻击的“事实”,只“有被攻击之危险”,也可出动自卫队进行防卫作战。

“预测到武力攻击事态”是指:某国表明对日本有武力攻击意图,并为此集结舰船或飞机,或者向发射导弹的火箭注入燃料等;某国为攻击日本而召集预备役并禁止军队要员外出以及“为攻击日本构筑新的军事设施”等。

法案规定,首相判断上述事态发生后,可命令自卫队使用武力甚至先发制人。

由于对“危险事态”的“预测”是由日本政府单方面判断和认定,而且根本不提“日本有事”在地理上的界定,因此所谓“有事”的范围存在被主观上任意或无限扩大的可能性。

“有事法制”不仅背弃了日本和平宪法的精神,也摒弃了迄今日本政府标榜奉行的“专守防卫”和“自卫队不能在海外与美军一起行使武力”的原则。

21放宽自卫队出动的法律限制。

按照现行法律,自卫队出动遂行军事行动,事先必须得到四方面许可:一是出动时所经地区、路段须经环境厅、国土厅的同意;二是携带军火弹药须经消防厅许可;三是开辟演习场地或构筑阵地须经自治省和地方自治体允许;四是如在国有土地开辟演习场地或构筑阵地须经环境厅、国土厅的批准。

因此防卫厅要求修改现行法律,放松限制,简化审批程序,以便自卫队能迅速出动。

《自卫队法修改案》还规定自卫队强制征用土地时,可以改变房屋建筑形态或砍伐树木,有关征地命令可以在事后下发,对拒绝配合者制定了严格的制裁措施。

日本媒体指出,这等于对自卫队失去任何约束,为自卫队放松既有法律的限制,获得更大的行动自由,使日本从一个潜在的军事大国变成一个有实际行动能力的现实的军事大国。

②31放宽对于自卫队的“文官管制”。

日本的军政指挥系统实行“文官管制”,即由文官领导现役军人。

在参谋长联席会议权力受到文官制约的情况下,由于管制、报批程序复杂,自卫队很难对突发性事态在第一时间作出快速反应。

因此军方要求强化军令指挥系统,扩大参联会主席权力,恢复战前的三军参谋长的职责和权限。