城投如何成功转型

城投如何成功转型

银保监15号文开始实施之后，城投的资金来源遭到严格管控。如果

说此前的监管大多是指导意义上的，那么15号文则具有很强的执行性。

转型已经成为横在城投公司面的必选题，市场化转型不仅可以增强

城投公司自我造血能力，缓解融资压力，而且从长远来看，更加健康的城

投公司更有机会深度参与城市经济发展，承担政府战略任务，实现自身的

可持续发展。 近年来，也有不少城投公司积极试水转型，然而，如果以城

投转型的三个目标：化债、融资、市场化盈利这三方面来衡量，目前转型

成功的城投公司并不多。 究其原因，转型本身颇具复杂性，各个平台差异巨大，目前尚未形

成一套行之有效的模板可供“复制”，大部分公司处于摸索阶段，于是转型

过程中易陷入误区。从城投转型的过程上来看，大致经历了”是否转型—转

什么—如何转”三个阶段，在是否转型方面，容易陷入不想转的误区；在

转什么阶段，容易陷入盲目多元化的误区；而在如何转阶段，又容易陷入

急功近利拼凑式重组、不会向政府要资源、认为自己没能力转的误区。

1、 误区一消极被动，不想转

城投转型是浪潮，但不少城投是在“假装转型”。 比如有的领导城投

工作经验丰富，但就是不敢做”第一个吃螃蟹的人“，怕转不好，公司没了。

还有的领导，眼看公司债台高筑，觉得无力转型，干脆躺平，随波逐流，

幻想政府兜底。于是表面上附和转型，实际上都在观望。 除了管理者的问题，市场上也存在着关于转型的“悖论”。中证鹏元

评级研究发展部分析师袁荃荃表示，“尽管我们并不认为城投公司试图转

型并较多从事经营性业务一定会导致信用资质的下降，不排除城投公司通

过市场化转型以提升造血能力、盈利能力和偿债能力的可能性，但在显著

成效未现、潜在风险却已浮现的情况下，绝大多数投资者大概率更愿意相

信那些主业仍围绕公益性和准公益性领域的城投公司。” 投资机构依然十分在意城投的政府背书，这个背景下，转型不积极

的城投公司如果有政府支持，反而更能够在市场上获得投资者青睐，而积

极转型的公司在转型初期更多受到投资者审视，融资困难。这种情况一定

上加剧了城投“不想转”的心态。 不管出于何种原因，面对转型的被动心

态亟需矫正。

从城投债务来看，近年来，城投债一直保持高增长，在国家的化债

背景下，过去几年隐性债务不降反增，大部分债务用于借新还旧，城投债

务风险持续增加。

而另一方面，从政策端来看，监管思路一脉相承，即不发生系统性风

险的前提下，不断规范地方政府债务，严控隐性债务，且可执行性越来越

强。 当整个行业面临调整，面对新的形势，转型需要时间去谋定而后动，

但如果消极被动赌政策，只会加大被淘汰的概率。参见2021年的房地产

行业，积极顺应趋势降杠杆、稳健经营的房企，现在大多过得不错。 解决了转型意愿的问题，接下来就要面对“转成什么”的问题，盲目多元化是常

见误区。

2、 误区二定位不明确，盲目多元化

元化是城投市场化转型的重要路径之一，但是回顾城投案例，很多城

投公司容易因为过度多元化而失败，主要表现为多元化业务增收不增利，

而后导致现金流恶化，走向失败。 如某市属核心平台，2010年开始城投

整合，转型的10年间，产业板块以汽车制造为核心，贡献集团75%的营

收，但净利润仅占集团的10%，增收不增利，盈利微弱，现金流薄弱，市

场化转型之路最终以失败告终。 就算不失败，也会面临较大风险。某城投2016年开始通过外延式并

购扩张，涉足教育和石化领域，2020年末营业收入中科技和科技服务占

比高达9成。由于城投公益类业务较少，原有业务与政府绑定联系减弱，

而产业投资超出了自身能力范围，转型为公司带来了大量负债，但转型业

务盈利能力却不足，原有业务与政府绑定联系减弱，因此引发了市场对该

城投资质的担忧，年初相关个券大幅波动。该城投的风险原因极具代表性，

这也是大部分城投公司盲目多元化易造成的后果。

究其原因，主要是城投公司转型未做好定位导致的。从大方向上来看，

城投公司要么在原有业务基础之上向城市综合服务商转型，要么进行产业

投资，由城投转为产投，再或者城投+产投双轮驱动。

不管何种方向，都要在细分领域做好定位，比如城市服务运营商也涉

及到城市更新、乡村振兴等多种业务，从流程上来说有投资、运营、管理

等等，要做哪种业务？选哪个环节突破？而产业投资由于涉及到新的业务，

项目风险是否可控？是否属于自身能力半径范围内？这些都需要谋定而

后动。

合肥建投是转型为具有多元化业务的城市服务运营商的典型案例，起

初主要业务为房地产开发、客票、公共交通运输、天然气、煤气、自来水、

热电及其安装，经过多年的发展，在原有业务的基础上，实现多元化发展，

目前其主营业务收入和利润主要来源于多元化的主营业务。早在2015年，

建投集团控股的合肥百货大楼集团和合肥丰乐种业股份有限公司的营业

收入就占到了总营业收入的54.8%。目前，还承担合肥重大产业项目投资

职能。而合肥建投转型成功的重要原因，在于结合了区域的优势如经济转

型升级、财政实力提升、人才丰富，和自身对产业趋势的把握，产业投资

眼光优秀的特点，定位准确。 、

做好定位，城投转型就有了一个良好的开始，“如何转”是最具实践性

的阶段，也容易引发更多误区。

3、误区三急功近利，拼凑堆砌式重组

并购重组、混改和多元化三种城投转型的路径中，并购重组由于涉及

主体相对单一，对城投资质、政府实力要求不高，操作起来相对简单，成

为主要的转型方式。 通过重组，可以使多个城投公司“抱团取暖”，把分散的业务资源集中

起来，通过新设、吸收、分类整合等方式使业务聚焦，提升运营效率和经营能力，改善财务状况。从短期来看，重组有助于稳定现有的融资能力，

从长期来看，有助于调整融资结构，拓展融资渠道。

但这并不意味着重组没有难点，很多平台公司市场化业务少，股权结

构复杂、财务混乱、人员不到位等，这些都是阻碍重组的难点。

不愿意花时间啃硬骨头解决问题，又有债务压力，迫切需要缓解短期

融资压力，于是很多城投的重组走上了急功近利的道路，导致“整而不合”，

表面上整了，其实就是各种资产拼凑在一起，让平台看起来“壮大”了，短

期提升了融资能力，实际上，后续运行时各业务根本无法良好融合，甚至

各自为政。主业不清晰，新增业务分散无力经营，最后更容易融资困难、

债务恶化。

重组的关键有两点，在“整”的阶段，明确转型定位之后，对重组资产

进行筛选，以业务为核心，强化主业，对差资产进行削减，“合”的阶段，

盘活资产，引入新的优质资产，建立好用人、管理等配套机制。

据现代咨询案例，莘县2013年开始整合城建领域内公司类资产，先

将将莘县污水、莘县自来水、莘县城开建、莘县安居中心、莘县水利、莘

县市政等企业，划转到莘县顺达资产，将“莘县顺达国有资产经营管理公

司”更名为“山东莘州投资集团有限公司”，随后，又注入林场、土地等资产，

最后依照精干、高效的原则建立相应的公司组织结构和职能部门，完善集

团公司的治理结构设计，目前，公司既有资质良好的工程施工类企业保证

盈利稳定，又有市场化业务开拓新的利润增长点，真正做到了“整合”。

4、误区四与政府过于割裂，不会向政府要资源

分析城投转型的失败案例，会发现这样一个现象，很多城投公司积极

顺应转型号召，增加市场化盈利业务，减少公益、准公益等业务，在与政

府“切割”之后，融资能力下降，同时市场化业务又盈利不佳，最终转型失

败。 这是陷入了与政府过于割裂的误区。城投转型要求理顺政企关系，主

要是由于以前政企关系不分，带来了诸多问题，其中有2点特别明显： 1、业务依赖政府需求，对预算、资金成本等不敏感，盈利能力差，

债务风险高 2、国企性质，决策执行等都受到政府影响，管理体制落后，管理效

益低下。 因而转型需要一定程度上减少对政府的依赖，但城投作为地方政府提

振经济的重要抓手，其性质决定了转型不等于完全分割。市场化转型只是

以市场化的方式，更高效、可持续地经营地方政府资源。对不少城投公司

来说，如果与政府过于割裂，不会向政府要资源，就失去了转型的一大助

力。 因此，在理清政企关系的条件下，城投公司要学会“向上管理”，向政

府要一些业务方面和管理方面的资源，借力于政府大力发展的领域，帮助

自己实现转型。比如争取一些非传统的泛特许经营权，采矿、砂石开采等，

或者争取市政维护、文化宣传等政府的购买性服务，再或者是软性资源管

理放权、人才支持方面的资源。 据现代咨询案例，西北某省会城投5年前就开始了年薪制改革，按照

可用资本转化率来核算公司经营效益，得到了政府的支持，最终经过各方共同努力，公司效益大幅提升，公司从管理层到基层员工的薪资也得到了

很大提升。

5、误区五债务、融资两头难，弱经济区的中小城投没法转

从数量上看，区县级的中小城投占多数，能够反映城投的普遍面貌，

但是目前，转型成功的城投公司大部分是经济发达区域的核心城投公司，

能够转型成功，受到了地方经济、人才、政府等多方面的加持，这种“先

天优势”叠加的成功是很多中小城投公司无法学习的，如果不看自身条件

强行复制，市场也不会认可，很大概率走向失败。

此，一些经济较弱地区的城投公司即使对转型的重要性心知肚明，想

要转型，却因为找不到合适的路径而处于转型前的摸索阶段。 经济偏弱地区的城投转型是要慎重，但并不是没有路径。

在业务选择上，中小城投更适合转型为建筑工程管理平台，可以在乡

村振兴、片区开发、住房保障、县城补短板和城市更新等细分领域寻找机

会。首先，基建类业务是城投擅长的领域，核心能力可迁移。其次工程建

设管理平台对资金的要求不高。再次，在融资方面，基建类REITs有助于

拓宽融资渠道。最后，以市场化的方式去承接政府类的建设项目，有助于

资金安排的规范化和市场化，锻炼城投公司的资金平衡规划能力。

比如东至县，2017年在政策倒逼之下决定转型，整合了城投、交投、

水投、教投、国投、林投等六大县级融资平台和污水处理、环境工程、保

安服务、公共交通等7家国有资产公司，组建安东集团，成功探索出了一

条县级城投市场化转型之路。

在融资方面，安东集团通过注入林场、湖泊等优质资产，授予天然气

配送等特许经营权，提升融资能力。 在债务化解方面，对存量债务进行分类梳理，对重组前的公司债务进

行剥离，划清与政府的界限，不再承担政府融资职能。同时，通过债券置

换、资产变现等方式，化解了大量存量债务。

在提升造血能力方面，按照“一基多元，多元反哺”的发展思路，先后

布局建筑材料、建筑施工、地产开发、设备制造等多个业务板块，实现了

企业多元化发展的业务格局，取得了良好的经济效益。截至2020年底，

安东集团资产规模达162亿元，子公司43家，其中产值亿元以上企业3

家。

城投转型不能一蹴而就，只有看清形势，明确转型意愿，深刻理解转

型本质，避免走入转型误区，才有可能成功。