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PPP项目管理知识要点整理一、PPP项目建设手续审批与传统建设工程项目相比,PPP项目除了履行立项等基建审批手续外，还需要进行PPP模式审批等程序。
针对新建PPP项目，项目建议书以及可行性研究报告等审批文件是审查项目合法性的重要文件，也是投资项目获得新开工（行政）许可的前期条件.新建PPP项目建设审批文件：1。
项目建议书2。
可行性研究报告3。
水土保持方案4.环境影响评价报告5。
土地使用预审6.规划选址意见书7.规划及用地许可8.……二、PPP模式审批除了与建设工程相关的立项等行政审批手续外，财政部门还要对项目实施方案进行物有所值评估和财政承受能力验证(利用第三方专业机构和专家力量）。
通过验证的项目，才允许项目实施机构报政府审核。
PPP项目的定价和收费机制是政府和社会资本(可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体;实践中，联合体一般由建设方、融资方、运营方、材料供应商等组成的利益共同体）合作的重要基础，关系到PPP项目的风险分配和收益回报，是政府方和社会资本方共同的关注核心.三、PPP项目操作流程1.项目识别阶段1。
1对于列入PPP项目年度开发计划的项目，项目发起方应按照财政部门或者PPP中心的要求提交相关资料：《项目可行性研究报告》、《项目产出说明》、《项目初步实施方案》。
1。
2物有所值评价和财政承受能力论证。
2。
项目准备阶段2。
1政府建立专门协调机构——PPP项目领导小组。
已通过物有所值评价和财政承受能力论证的PPP项目,地方人民政府应当组建专门的PPP项目领导小组作为PPP项目的领导和协调机构，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作。
组建成立后，应当以《通知》、《决定》等文件方式通知相关职能部门及单位，并且要向社会公众公式.2。
2地方人民政府或其指定的政府职能部门等组织机构可作为PPP项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作，具体为负责PPP项目咨询机构选定、项目前期评估论证工作组织、项目实施计划制订、实施方案编制与报批、物有所值评价及财政承受能力论证工作协助、PPP项目社会资本选定、代表政府进行PPP项目合同签署、项目组织实施与监管以及合作期满项目移交等工作。
PPP项目中一票否决权的运用及其法律风险政府和社会资本合作（PPP）模式是政府转变公共产品供给方式的重大探索，通过引进社会资本参与公共产品的生产、提供，达到缓解政府财政压力和利用社会资本先进的技术及管理经验提升公共产品供给效率的目的。
PPP项目中政府方和社会资本方的合作主要通过设立项目公司（SPV）来实现，并主要由社会资本方负责项目公司的经营管理，因而，政府方有必要采取相应措施以确保项目公司的经营决策不损害公共利益。
其中，在政府方参股项目公司的情形下，政府方委派股东或董事的一票否决权是较为有效的措施。
文旨在探讨有限公司型PPP项目公司中“一票否决权”的运用及其法律风险。
一、一票否决权的合法性探讨一票否决权是指股东或董事对决议事项拥有的一票否决的权利。
我国《公司法》中并没有“一票否决权”这一法律概念，实践中多见于私募股权基金对有限公司进行投资时所设置的个性化表决条款，其目的在于当私募股权基金不参与公司经营管理时，针对涉及自身利益的重大事项设置一票否决权来防止利益受损。
学界通常认为有限公司更多地具有人合性的特征，因而我国《公司法》在股东会或董事会的议事方式、表决程序甚至股权转让等方面赋予了公司章程更多的自治权限，在不违反公司法规定的情形下可以设置个性化的条款。
1．股东一票否决权实践中通常对有限公司设置股东一票否决权的合法性不存在质疑，其依据主要是《公司法》第四十二条的规定：股东会会议由股东按照出资比例行使表决权；但是，公司章程另有规定的除外。
有限公司的人合性决定了股东会可以不采取“资本民主”的方式进行表决，但应当在公司章程中进行明确规定。
2．董事一票否决权关于董事一票否决权的合法性则存在较大争议，主要有两种观点：（1）认为董事一票否决权违反公司法。
《公司法》第四十八条第三款明确规定董事会决议的表决实行一人一票，因而，通过公司章程赋予董事一票否决权明显违反《公司法》的规定。
（2）认为董事一票否决权合法。
PPP与BOT和BT模式的关系PPP模式起源于上个世纪80年代的英国，广义PPP以授予私人部门特许经营权为特征，包括BOT等多种形式。
狭义的PPP是政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。
PPP模式分类PPP模式含义狭义的PPP不仅仅是一种融资机制，是政府与私营投资机构长期合作关系，公营和私营部门之间的合作贯穿于项目的全过程，更是一种管理机制、合作机制，它与BOT等其他模式在操作上有很大的不同。
BOT与PPP的共同点主要包括：①这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人;②两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的;③两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都以项目本身的资产作担保抵押。
BOT 与PPP的区别主要包括：①组织机构设置不同，BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作用的，PPP模式是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果;②运行程序不同，两种模式的不同之处主要在项目前期，PPP模式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与项目，PPP模式中政府始终参入其中，而在BOT模式中在特许协议签订之后政府对项目的影响力通常较弱。
PPP模式法律关系所谓法律关系是法律在调整人们行为的过程中形成的特殊的权利和义务关系。
或者说，法律关系是指被法律规范所调整的权利与义务关系。
法律关系是以法律为前提而产生的社会关系，没有法律的规定，就不可能形成相应的法律关系。
法律关系是以国家强制力作为保障的社会关系，当法律关系受到破坏时，国家会动用强制力进行矫正或恢复。
法律关系由三要素构成，即法律关系的主体、法律关系的客体和法律关系的内容。
ppp合同法律意见书尊敬的委托人：感谢您选择我们律所为您提供法律意见。
关于您提出的PPP合同法律意见的问题，经过我们律所专业团队的研究和分析，现将意见书如下：一、关于PPP合同的定义1. PPP合同是一种公私合作（Public-Private Partnership）模式下的合同，是公共部门和私营部门之间的合作协议。
该合同以公共服务提供为目的，以共同承担风险和盈利为基础，旨在实现公共基础设施项目的建设、运营和维护。
二、PPP合同的法律约束2.1. 合同自愿原则：PPP合同的订立需要双方自愿，不存在强制签订的要求。
双方应在平等、自愿、公平的基础上进行谈判和签订合同。
2.2. 依法订立合同：PPP合同的订立应符合中华人民共和国法律法规的规定，特别是《中华人民共和国合同法》的相关规定。
2.3. 约定自由原则：PPP合同是根据各方的意愿和协商来确定合同条款的，双方在充分协商和平等自愿的基础上，可以自由约定合同的内容、权利和义务。
2.4. 公共利益原则：PPP合同的目的是为了提高公共服务的质量和效率，保障公众的利益。
在合同订立和履行的过程中，各方应兼顾公共利益和私人利益，不能将私人利益凌驾于公共利益之上。
三、PPP合同中的常见争议解决方式3.1. 协商解决：双方应在遵守合同约定的前提下，通过友好协商解决争议。
协商解决是最常见的争议解决方式，既可以节省时间和成本，又能维护双方的合作关系。
3.2. 仲裁解决：在协商解决无效的情况下，双方可以约定选择仲裁解决争议。
仲裁是一种独立、公正、有效的争议解决方式，由双方自愿选择的仲裁机构进行仲裁裁决。
3.3. 诉讼解决：作为最后手段，当协商和仲裁都无法解决争议时，双方可以通过诉讼的方式解决争议。
诉讼解决需要遵守法律程序，双方需提供充分的证据来支持自己的主张。
综上所述，以上是关于PPP合同法律意见的相关内容。
法律意见书仅供委托人参考，具体操作还需根据具体情况进行进一步的研究和处理。
BOT模式下PPP项目涉税问题探讨内容提要：PPP 作为一种新型投融资结构，其规模已达数万亿元，而BOT（建设运营移交）模式则是ppp项目中被应用得最为广泛的一种。
由于我国目前尚未出台专门针对PPP 项目的法律和税收法规，BOT模式中，从建设到运营再到移交环节的税务问题一直以来争议不断，尤其是对于土地使用权移交涉税、特许经营权定性、可行性缺口补助的定性等疑难问题，尚缺乏深入的探究和系统的梳理，以至于实务界面对相关问题时常无所适从，对项目企业也会造成一定税务风险。
笔者从BOT模式PPP项目全流程出发，结合国家相关法律法规和最新财税政策，对BOT 模式下各环节疑难问题进行梳理，并提出自己的观点和解决方案，以期对PPP项目涉税操作有所启发。
一、BOT 模式在PPP 项目中的基础地位PPP（Public-Private-Partnership）是一种新型公共基础设施建设的融资模式，它塑造了政府与私人部门之间的投融资伙伴关系，在政府投资领域引入市场动力，创新资源配置模式，促进财政支出供给侧深化改革，节约政府支出，优化地方债务体系。
目前，地方政府债务中市政建设、土地收储、交通运输支出占比较高，故当下PPP项目的着眼点主要集中在这三个层面。
根据财政部PPP项目库的统计数据，绝大多数的PPP 项目采取BOT 模式经营，但BOT模式下PPP项目的税法规定并不完善，且对现存税法的套用存在诸多争议，因此笔者对BOT模式下PPP项目涉税问题研究具有现实意义。
BOT（Build－Operate－Transfer）模式具有三个阶段，分别是建设（Build）、运营（Operate）、移交（Transfer）。
建设阶段是以政府作为项目发起人，联合社会资本方或其他工程单位设立项目公司，全面负责项目的融资、投资、建设、运营、移交等事项，并主导工程建设。
运营阶段是政府授予项目公司特许经营权，收取使用者付费，并获得政府补助等。
移交阶段是项目运营期结束后，项目公司将基础设施等有偿或无偿移交给政府。
PPP项⽬公司社会资本⽅转让股权法律操作实务在时下我国的PPP（Public-Private-Partnership）项⽬中，社会资本⽅投资设⽴的项⽬公司是ppp项⽬的直接操作实施主体和及PPP项⽬合同的签订主体，但项⽬的实施仍主要依赖于社会资本⽅⾃⾝的资⾦实⼒和技术实⼒。
那么，在社会资本⽅与政府⽅的这场“联姻”中，社会资本⽅是否可以提出“解除婚姻关系请求”，以及如何进⾏解除呢？⼀、PPP项⽬社会资本⽅转让项⽬公司股权的特殊性（⼀）PPP作为基础设施和公共服务建设项⽬的项⽬运作模式，合作周期长达数⼗年，股权转让涉及长期的债权债务承接问题。
（⼆）PPP项⽬对投资⼈的投资、建设、运营能⼒等综合要求⾼，项⽬公司⾃⾝或其⼤股东的股权结构发⽣变化,可能会导致不合适的主体成为PPP项⽬的投资⼈或实际控制⼈,进⽽影响周期漫长的PPP项⽬的实施进程。
⼆、政策风向上锁定期由未禁⽌转让到⿎励转让（⼀）锁定期未禁⽌锁定期即指ppp项⽬合同⽣效⽇起，⾄项⽬开始运营⽇后的⼀定期限，期限需要根据项⽬的具体情况进⾏设定。
财政部2014年12⽉30⽇出台的《PPP项⽬合同指南（试⾏）》规定，锁定期即在⼀定期间内，未经政府批准，项⽬公司及其母公司不得发⽣任何股权变更情形。
《指南》此条的规定体现了锁定期禁⽌社会资本⽅转让PPP项⽬公司股权的监管导向，此条明确的是锁定期内社会资本⽅转让PPP项⽬的公司股权，需要经政府批准，经政府批准后即可以进⾏转让，⽽⾮绝对禁⽌转让。
（⼆）PPP项⽬⿎励股权转让 2019年3⽉出台的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财⾦〔2019〕10号）第四条规定：“⿎励通过股权转让、资产交易、资产证券化等⽅式，盘活项⽬存量资产，丰富社会资本进⼊和退出渠道。
”也表明了，PPP项⽬股权转让由未被禁⽌，转向⿎励。
三、PPP项⽬股权转让事项中对转让⽅的实体要求（⼀）项⽬公司股权转让的股东会决议依据《公司法》第七⼗⼀条：“有限责任公司的股东之间可以相互转让其全部或者部分股权。
PPP项目合同体系（一）合同体系框架财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号，以下简称财金〔2014〕156号文）和发改委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）均对PPP项目的合同体系进行了相关规定，财金〔2014〕156号文规定的合同体系更为完善，对PPP项目实际操作指导作用更强，以下以财政部规定对PPP项目合同体系进行分析。
PPP项目合同体系，主要涉及政府与社会资本的关系、社会资本组成各方的关系、项目公司与市场主体之间的关系三个方面，相应的合同体系主要发生在这三对关系之间。
（二）政府与社会资本之间的合同1、PPP项目合同PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。
其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。
PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。
待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。
在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。
2、特许经营协议当前PPP领域大法尚未出台，对于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，适用于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的，由于涉及特许经营权的授予，从项目顺利融资和正常运营等角度考虑，这类项目可能采用签订特许经营协议代替PPP项目合同。
特许经营协议的主要内容包括：（1）项目名称；（2）项目实施机构；（3）项目建设规模、投资总额、实施以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；（4）投资回报、价格及其测算；（5）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；（6）特许经营协议框架草案及特许经营期限；（7）特许经营者应当具备的条件及选择方式；（8）政府承诺和保障；（9）特许经营期限届满后资产处置方式；（10）应当明确的其他事项。
武汉市律师协会PPP专业委员会关于出具PPP项目合同审核法律意见书指引为了指导、规范武汉市律师事务所出具PPP项目合同审核法律意见书业务，同时为本区域各PPP项目实施机构判断和把控PPP项目合同合规性及法律风险提供参考，根据中华人民共和国现行政府和社会资本合作相关规定，特制定关于出具PPP项目合同审核法律意见书指引。
1.委托与出具。
在PPP项目合同作为招标文件挂网或签署PPP项目合同之前，政府方有必要委托律师事务所指派有PPP专业服务能力的律师，根据已知的事实及证据，正确运用法律进行分析和判断，就特定PPP项目合同出具法律意见书。
委托方可以是本级政府、司法部门或PPP项目实施机构。
2.主要事实材料。
委托方应当提供PPP项目合同以及其他与PPP项目相关的书面资料原件，作为出具PPP项目合同法律意见书的依据。
前述其他书面资料如：实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告、人民政府对实施机构授权文件、招标文件、投标文件、项目立项报批手续、中标成交结果公告及中标通知书及股东协议、项目公司公司章程等。
3.主要法律依据。
对作为出具PPP项目合同法律意见书法律依据的法律文件，包括但不限于中华人民共和国现行有关政府和社会资本合作的法律、法规、规章及规范性文件，应当在法律意见书中全面罗列。
4.应提示的风险。
出具PPP项目合同法律意见书应当明确、完整提示相关法律事务的法律风险，主要包括：现行法律、法规、规章及规范性文件关于政府和社会资本合作相关规定在具体适用上可能出现的法律风险；PPP项目相关法律文件、资料因不完整、不全面、不及时、不正确等方面可能出现的风险；可能出现的违约责任或诉讼风险；相关税务、审计、会计、技术等方面可能出现的风险；其他方面的风险。
5.主要法律分析意见。
为确保PPP项目合同法律意见书的主要法律分析意见完整详实，应当针对PPP项目合同条款逐条进行审核，并对存在法律风险的条款进行独立法律分析和判断，发表结论意见并根据需要提出有针对性的解决方案或建议；PPP项目合同法律意见书的具体分析、结论意见、解决方案或建议所用的语词应简洁明晰；对不符合有关法律、法规、规章、规范性文件规定的事项，或已勤勉审核仍不能对其法律性质或其合法性作出准确判断的事项，应发表保留意见，并说明相应的理由。
股东协议书甲方：身份证号码：住址：乙方：身份证号码：住址：丙方：身份证号码：住址：为响应国家鼓励社会资本参与基础设施建设的政策，甲乙丙三方本着平等自愿、互惠互利的原则，达成共同投资设立PPP项目公司的协议，具体内容如下：一、公司概况1.公司名称：XXXXPPP项目公司2.公司地址：XXXX3.法定代表人：甲方4.组织形式：有限责任公司5.责任承担：甲乙丙三方以各自的出资额为限对公司承担责任，以所设立新公司全部资产对所设立新公司债务承担责任。
二、公司宗旨与经营范围1.公司宗旨：充分发挥社会资本的优势，提高公共服务质量和效率，实现公共利益的最大化。
2.公司经营范围：根据PPP项目合同约定，负责项目的投资、建设、运营和管理。
三、注册资本甲乙丙三方按照出资比例共同出资，注册资本为人民币XX万元，具体出资情况如下：1.甲方以货币出资，出资额XX万元，占注册资本的XX%；2.乙方以货币出资，出资额XX万元，占注册资本的XX%；3.丙方以货币出资，出资额XX万元，占注册资本的XX%。
四、股东权利与义务1.甲乙丙三方按照各自的出资比例享有公司利润和承担公司债务。
2.甲乙丙三方应按照约定及时足额缴纳出资，否则应承担违约责任。
3.甲乙丙三方应积极参与公司的重大决策，并按照出资比例享有表决权。
4.甲乙丙三方应遵守公司章程和法律法规，不得滥用股东权利损害公司或其他股东的利益。
五、公司治理结构1.公司设立董事会，董事会成员为三人，甲乙丙三方各推荐一名董事候选人。
2.公司设立监事会，监事会成员为三人，甲乙丙三方各推荐一名监事候选人。
3.甲乙丙三方应按照约定履行董事、监事的职责，不得滥用职权损害公司或其他股东的利益。
六、协议的变更和终止1.本协议一经签署，甲乙丙三方应严格遵守各项约定。
2.如甲乙丙三方协商一致，可以变更或终止本协议。
3.本协议的终止必须是书面的。
七、争议解决如甲乙丙三方在履行本协议过程中发生争议，应首先通过友好协商解决；如协商不成，可以向有管辖权的人民法院提起诉讼。
PPP项目股东协议内容设计若干法律问题初探目前，发改委已总计推介PPP项目数2529个，总投资金额达到约42443亿；财政部总计推出PPP示范项目233个，总投资金额达到约8170亿，故而，目前在全国范围内的PPP示范、推介项目总投资金额已达到了约4.95万亿元，由此可见国家积极贯彻并大力推行PPP之决心。
但从目前已经实施的PPP项目来看，PPP项目合同体系的合理设计是PPP项目顺利实施的保障。
而PPP项目股东协议是PPP项目合同体系的重要组成部分。
本文拟以某国家体育场项目为例，探讨PPP项目股东协议内容应注意的相关法律问题，以期为合理设计PPP项目股东协议提供参考。
一、某国家体育场项目案例简介[1]某国家体育场项目是我国第一个以PPP模式建设的大型体育场项目，项目总投资额31.4亿元。
2003年8月9日，由A金融集团、B城建公司、C外国企业组成的联合体中标该国家体育场项目，其与某国有资产经营管理有限公司共同组建项目公司——国家体育馆有限责任公司，负责国家体育馆的融资、建设和运营工作，，其中某国有资产经营管理有限公司代表政府出资58%，联合体出资42%，待建设完成后，项目公司以特许经营权方式在30年内负责该国家体育场赛后运从股东架构来看，引入了来自C外国企业（占“联合体”5%股份）和其他外资（A 金融集团的投资也有10%的外资部分）的资本，使项目公司得以注册为注册为中外合营企业，可以享受相关税收优惠。
但是，该股东架构存在如下问题：第一，某市国资委拥有超过50%的股权。
这使得项目的建设阶段，受到政府较大的干预；第二，因各方都想从建设承包合同中获利，所以项目的整个建设工程按照A金融集团、B城建公司和C外国企业在项目公司中的股份比例分给各方，导致项目公司对项目建设失去良好控制。
第三，从股东构成来看，A金融集团、B城建公司集团、C外国企业等都具备丰富的建设经验和良好的融资能力，但都未经营过体育场馆，严重缺乏运营管理经验和体育产业资源，为后期的经营不善留下隐患。
在投资回报方面，根据项目公司股权协议（以下简称“联营体协议“）约定，某国有资产经营管理有限公司对其投资不要求回报。
但该约定违反《公司法》等法律关于有限责任公司清算的规定。
在兜底方面，协议中约定了“ 某市发展与改革委员会协调各部门帮助联合体取得利润“的兜底条款，但该兜底条款操作性不强，使得项目实施过程中，股东之间的争议较难得到解决。
在该国家体育场项目中，公共部门和私营（企业）部门共同组建项目公司负责项目的融资、建造、运营、维护，并获得30年的特许经营权，但该项目中仅在运营一年后社会资本方便放弃了特许经营权而转为永久股东。
这在很大程度上违反了PPP模式的初衷。
而导致该国家体育场项目失败的主要原因之一便是上述项目公司股权协议内容设计的不合理。
本文将首先对PPP项目公司的股东构成及主要目的进行分析，然后由此入手，根据相关规定，结合上述案例，探讨股东协议内容设计需要注意的问题。
二、PPP项目公司的股东构成及主要目的分析（一）项目公司的股东构成1. 相关法律对PPP项目公司股东范围的规定根据财政部发布的《PPP项目合同指南（试行）》（以下简称“财政部合同指南”），项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。
因此，政府和社会资本都具有PPP项目公司的股东资格。
但关于社会资本的范围，发改委和财政部相关文件表述各有不同：财政部合同指南指出“本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。
但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。
”而《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号）附件二“政府和社会资本合作项目通用合同指南”（以下简称“发改委合同指南”）规定：“签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。
”这两个文件主要的分歧在于本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业和外国企业是否具有项目公司股东资格：首先，关于本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业，财政部合同指南认为“本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）”不具有本级政府辖区内的PPP项目股东资格而发改委合同指南对此未进行限制。
对此，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中进一步指出地方融资平台在已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。
由于该文件为三个部门联合发布，且为规范性文件而不仅仅是指导性文件，故而，笔者认为，关于本级人民政府下属的地方融资平台是否具有PPP项目公司股东资格问题，应以该文件为准。
同时，需要注意的是，相关文件并未限制本级人民政府下属的地方融资平台的上下级平台参与PPP项目。
其次，财政部合同指南明确外国企业具有项目公司股东资格，但发改委合同指南表述较为含糊。
在这种情况下，外国企业可通过在中国设立外商投资企业的方式参与PPP项目，以避免此类股东资格不明确而带来的风险。
2.已实施的PPP项目股东构成从目前已经实施的PPP项目来看，项目公司的股东大致包括如下类别：第一类是政府指定的出资人代表，例如上述国家体育场项目中的某市国有资产经营管理有限公司；第二类银行、基金、信托等纯投资者，例如国开金融及其旗下各子公司、基金【2】；第三类是像建设商、设备供应商、运营商这样的专业公司，例如中国城建集团、中国中铁股份有限公司、中信地产等。
另外政府融资平台也可能参与，例如安徽省投资集团控股公司作为上级政府融资平台投资安庆开发区长风棚户区集中还建点项目和宜秀区C-6地块棚户区集中还建点项目，但目前已经实施的PPP项目中，政府融资平台因受到限制，故参与的较少。
（二）股东的主要目的上述三类股东中，政府通过指定出资人代表直接参股从而成为项目公司的股东主要目的如下：第一，更直接地参与项目公司的重大决策；第二，掌握项目的实施情况。
但政府通常并不直接参与经营管理。
纯投资者参与PPP项目的主要目的是获得项目长期稳定的投资收益、拓展事业领域（公共事业）和可以使用项目公司前期的亏损税务等。
建设商、设备供应商、运营商等专业公司参与PPP项目的主要目的根据其公司性质不同，具体来说，建设商主要是为了获得工程的建设承包权，设备供应商是为了成为PPP项目设备的供应商，运营商是为了获得PPP项目的运营权等。
三、PPP项目股东协议主要条款涉及的法律问题分析股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。
根据财政部合同指南，股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。
上述条款主要涉及如下法律问题：（一）关于项目公司注册资本问题PPP项目公司的注册资本不能完全适用《公司法》的规定。
现行公司法对于有限责任公司、一人公司、股份有限公司的设立，并无法定最低注册资本的要求，而是由公司股东或者发起人自行确定公司注册资本的数额，同时，注册资本缴纳制度为认缴制而非实缴制。
但是，对于PPP项目而言，因在PPP项目实践操作中，PPP项目一般会涉及固定资产投资，因此，项目公司注册资本往往需要满足固定资本投资对资本金的要求。
具体来说，根据《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》，城市和交通基础设施项目的最低资本金比例要求为：城市轨道交通项目20%，港口、沿海及内河航运、机场项目25%，铁路、公路项目为20%；房地产开发项目的最低资本金比例要求为：保障性住房和普通商品住房项目为20%，其他项目为25%。
同时，上述资本金应为实缴。
另外，对于政府来说，在选择投资人时，项目公司的注册资本及缴纳时间等与项目公司的融资能力和履约能力密切相关，因而，成为政府选择投资人的重要考虑因素，从这个角度来看，项目公司的注册资本也不宜完全适用《公司法》的规定。
（一）关于项目公司注册资本问题PPP项目公司的注册资本不能完全适用《公司法》的规定。
现行公司法对于有限责任公司、一人公司、股份有限公司的设立，并无法定最低注册资本的要求，而是由公司股东或者发起人自行确定公司注册资本的数额，同时，注册资本缴纳制度为认缴制而非实缴制。
但是，对于PPP项目而言，因在PPP项目实践操作中，PPP项目一般会涉及固定资产投资，因此，项目公司注册资本往往需要满足固定资本投资对资本金的要求。
具体来说，根据《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》，城市和交通基础设施项目的最低资本金比例要求为：城市轨道交通项目20%，港口、沿海及内河航运、机场项目25%，铁路、公路项目为20%；房地产开发项目的最低资本金比例要求为：保障性住房和普通商品住房项目为20%，其他项目为25%。
同时，上述资本金应为实缴。
另外，对于政府来说，在选择投资人时，项目公司的注册资本及缴纳时间等与项目公司的融资能力和履约能力密切相关，因而，成为政府选择投资人的重要考虑因素，从这个角度来看，项目公司的注册资本也不宜完全适用《公司法》的规定。
（二）关于出资比例问题在进行股权结构设计时，需要注意出资比例限制问题。
如前所述，政府可以指定出资人代表作为政府PPP项目公司股东，但财政部合同指南规定，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。
虽然，该文件仅为指导性文件而非强制性规范，因此，其对政府出资比例的限制并无强制性法律效力。
但是，部分地方性法规对政府出资比例进行了明确限制，如《浙江省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》明确指出“政府在项目公司中的持股比例应当低于50%”。
【3】同时，从实操的角度来看，如政府在项目公司中的持股比例超过50%，则政府可能面临较大的商业风险。
根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），在风险分担方面，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）亦规定，原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。
